Rosalba Filosa Martone » 1.Le Aziende di servizi pubblici: origine e caratteristiche gestionali

Art. 43 della Costituzione Italiana

“Ai fini di utilità generale, la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori e di utenti determinate imprese o categorie di imprese che si riferiscono a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale”. Art. 43 Cost.

Le indicazioni che emergono dalla lettura dell’art. 43 per l’individuazione delle attività di pubblica utilità (generalmente dette anche servizi pubblici) possono così sintetizzarsi:

• riconoscimento legislativo:”la legge può riservare“;
• appartenenza alla categoria delle attività economiche: “determinate imprese o categorie di imprese“;
• esistenza del carattere di interesse sociale: “Ai fini di utilità generale…. abbiano carattere di preminente interesse generale“.

Art. 36 della Carta dei Diritti dei Cittadini Europei

Accesso ai servizi di interesse economico generale

“Al fine di promuovere la coesione sociale e territoriale dell’Unione, questa riconosce e rispetta l’accesso ai servizi d’interesse economico generale quale previsto dalle legislazioni e prassi nazionali, conformemente al trattato che istituisce la Comunità Europea.”.

Art. 36 Carta dei Diritti dei Cittadini Europei.

Dalla lettura dell’art. 36, si evince che i servizi di interesse economico generale (come sono stati definiti in sede europea) presentano requisiti analoghi a quelli che sono stati evidenziati per i servizi di pubblica utilità (previsti all’art. 43 della Costituzione Italiana) e cioè:

• riconoscimento legislativo: “quale previsto dalle legislazioni e prassi nazionali“;
• appartenenza alla categoria delle attività economiche: “servizi di interesse economico generale“;
• esistenza del carattere di interesse sociale: “promuovere la coesione sociale e territoriale dell’Unione“.

Principi che regolano il funzionamento dei servizi di interesse economico generale

Sebbene gli articoli richiamati dall’art. 16 TCE

“sanciscono l’estensione della regola della concorrenza anche ai servizi di interesse economico generale e limitano gli aiuti concessi dagli stati alle imprese [...] in sostanza, il principio della concorrenza e del libero mercato, nell’ambito dei servizi di interesse economico generale, non ha valore assoluto, ma è limitato dal raggiungimento dei fini sociali e dal rispetto dei valori fondanti l’Unione, quali lo sviluppo armonioso, equilibrato e sostenibile delle attività economiche, la solidarietà, l’elevato livello dell’occupazione e la protezione dell’ambiente della salute e dei consumatori” (Lucarelli, 2001: 251-252). E’ per questo che l’Art.86 del TCE prevede espressamente una deroga al principio della concorrenza in modo tale che nulla “osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata“.

Art. 86 del Trattato istitutivo della Comunità Europea (Gazzetta ufficiale C 17 del 19.1.2001):

1. Gli Stati membri non emanano né mantengono, nei confronti delle imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusivi, alcuna misura contraria alle norme del presente trattato, specialmente a quelle contemplate dagli articoli 7 e da 85 a 94 inclusi.
2. Le imprese incaricate della gestione di servizi d’interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme del presente trattato, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi della Comunità.
3. La Commissione vigila sull’applicazione delle disposizioni del presente articolo rivolgendo, ove occorra, agli Stati membri, opportune direttive o decisioni”.

I servizi di interesse economico generale in ottica europea

La nozione di servizio di interesse economico generale, non è l’unico termine utilizzato in sede europea; nei documenti ufficiali si fa riferimento al servizio universale, al servizio di base ed al servizio specifico per differenziare le attività presenti all’interno di tale comparto.

• Servizi universali: la loro gestione spesso non è remunerativa e diventa perciò indispensabile l’intervento finanziario dello Stato per ripianare i disavanzi di bilancio.
• Servizi di base: sono quelli per la cui produzione ed erogazione è necessaria un’infrastruttura a rete. Spesso la produzione di tali servizi è separata dalla gestione della rete.
• Servizi specifici: sono quelli la cui gestione è in grado di essere remunerativa. Pertanto è necessario l’intervento di una regolamentazione per limitare il potere discrezionale degli operatori.

Tipologie di Servizi di pubblica utilità

I servizi di pubblica utilità sono sempre caratterizzati dalla capacità di creare valore socioeconomico per la collettività. All’interno di questa categoria possiamo distinguere:

• Servizi essenziali: i servizi di pubblica utilità in grado di soddisfare i bisogni garantiti a tutti i cittadini (mobilità urbana, istruzione, servizi di pronto soccorso, ecc.).
• Servizi assistenziali: i servizi di pubblica utilità rivolti alle utenze deboli (sostegno scolastico, assistenza domiciliare integrata, mobilità urbana per i disabili).
• Servizi a valore aggiunto: i servizi di pubblica utilità in grado di generare un valore economico utilizzabile per il finanziamento dei servizi essenziali ed assistenziali (servizio taxi, servizi museali).

Funzione pubblica e funzione sociale

Alla funzione pubblica dello Stato appartengono precise prestazioni il cui espletamento è obbligatorio e che lo Stato deve garantire a tutti i cittadini; esse sono connesse alla sua stessa esistenza ed ai poteri-doveri attribuitigli e sono attività di tipo amministrativo come: la giustizia, la difesa, l’ordine pubblico.

Alla funzione sociale, invece, attengono altre prestazioni, la cui esecuzione è rimessa ai poteri discrezionali della pubblica amministrazione – tenendo conto di valutazioni di interesse generale – che ricadono, invece, nell’ambito delle attività economiche. Tali attività possono essere, a differenza delle prime, delegate a terzi, ma sempre gestite sotto la responsabilità dell’ente delegante (Mele, 1984: 7). Le attività che fanno parte della funzione sociale sono proprio quelle attività che in un certo momento storico sono definite da un provvedimento legislativo attività di pubblica utilità.