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Rosalba Filosa Martone » 1.Le Aziende di servizi pubblici: origine e caratteristiche gestionali


Origine dei servizi pubblici

L’individuazione della categoria dei servizi pubblici risponde all’esigenza di riconoscere quelle attività che la pubblica amministrazione ritiene necessario gestire direttamente, oppure sotto il suo controllo, perché, per il benessere della collettività, ritiene essenziale garantire a tutti i cittadini l’accesso all’utilizzazione di quello specifico servizio.

L’art. 43 della Costituzione contiene precise indicazioni per l’individuazione dei servizi di pubblica utilità (o servizi pubblici).

Anche in sede europea, all’art. 36 della Carta dei Diritti dei Cittadini Europei, si è sentita l’esigenza di garantire a tutti gli individui l’accesso ai servizi di interesse economico generale; riconoscendo, così, l’esistenza di una categoria di attività economiche il cui espletamento deve essere regolamentato per fini di interesse generale.

Le fonti normative di riferimento.

Le fonti normative di riferimento.


Art. 43 della Costituzione Italiana

“Ai fini di utilità generale, la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori e di utenti determinate imprese o categorie di imprese che si riferiscono a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale”. Art. 43 Cost.

Le indicazioni che emergono dalla lettura dell’art. 43 per l’individuazione delle attività di pubblica utilità (generalmente dette anche servizi pubblici) possono così sintetizzarsi:

  • riconoscimento legislativo:”la legge può riservare“;
  • appartenenza alla categoria delle attività economiche: “determinate imprese o categorie di imprese“;
  • esistenza del carattere di interesse sociale: “Ai fini di utilità generale…. abbiano carattere di preminente interesse generale“.

Art. 36 della Carta dei Diritti dei Cittadini Europei

Accesso ai servizi di interesse economico generale

“Al fine di promuovere la coesione sociale e territoriale dell’Unione, questa riconosce e rispetta l’accesso ai servizi d’interesse economico generale quale previsto dalle legislazioni e prassi nazionali, conformemente al trattato che istituisce la Comunità Europea.”.

Art. 36 Carta dei Diritti dei Cittadini Europei.

Dalla lettura dell’art. 36, si evince che i servizi di interesse economico generale (come sono stati definiti in sede europea) presentano requisiti analoghi a quelli che sono stati evidenziati per i servizi di pubblica utilità (previsti all’art. 43 della Costituzione Italiana) e cioè:

  • riconoscimento legislativo: “quale previsto dalle legislazioni e prassi nazionali“;
  • appartenenza alla categoria delle attività economiche: “servizi di interesse economico generale“;
  • esistenza del carattere di interesse sociale: “promuovere la coesione sociale e territoriale dell’Unione“.

Principi che regolano il funzionamento dei servizi di interesse economico generale

Sebbene gli articoli richiamati dall’art. 16 TCE

“sanciscono l’estensione della regola della concorrenza anche ai servizi di interesse economico generale e limitano gli aiuti concessi dagli stati alle imprese [...] in sostanza, il principio della concorrenza e del libero mercato, nell’ambito dei servizi di interesse economico generale, non ha valore assoluto, ma è limitato dal raggiungimento dei fini sociali e dal rispetto dei valori fondanti l’Unione, quali lo sviluppo armonioso, equilibrato e sostenibile delle attività economiche, la solidarietà, l’elevato livello dell’occupazione e la protezione dell’ambiente della salute e dei consumatori” (Lucarelli, 2001: 251-252). E’ per questo che l’Art.86 del TCE prevede espressamente una deroga al principio della concorrenza in modo tale che nulla “osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata“.

Art. 86 del Trattato istitutivo della Comunità Europea (Gazzetta ufficiale C 17 del 19.1.2001):

  1. Gli Stati membri non emanano né mantengono, nei confronti delle imprese cui riconoscono diritti speciali o esclusivi, alcuna misura contraria alle norme del presente trattato, specialmente a quelle contemplate dagli articoli 7 e da 85 a 94 inclusi.
  2. Le imprese incaricate della gestione di servizi d’interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale sono sottoposte alle norme del presente trattato, e in particolare alle regole di concorrenza, nei limiti in cui l’applicazione di tali norme non osti all’adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere compromesso in misura contraria agli interessi della Comunità.
  3. La Commissione vigila sull’applicazione delle disposizioni del presente articolo rivolgendo, ove occorra, agli Stati membri, opportune direttive o decisioni”.

I servizi di interesse economico generale in ottica europea

La nozione di servizio di interesse economico generale, non è l’unico termine utilizzato in sede europea; nei documenti ufficiali si fa riferimento al servizio universale, al servizio di base ed al servizio specifico per differenziare le attività presenti all’interno di tale comparto.

  • Servizi universali: la loro gestione spesso non è remunerativa e diventa perciò indispensabile l’intervento finanziario dello Stato per ripianare i disavanzi di bilancio.
  • Servizi di base: sono quelli per la cui produzione ed erogazione è necessaria un’infrastruttura a rete. Spesso la produzione di tali servizi è separata dalla gestione della rete.
  • Servizi specifici: sono quelli la cui gestione è in grado di essere remunerativa. Pertanto è necessario l’intervento di una regolamentazione per limitare il potere discrezionale degli operatori.

Servizi pubblici essenziali

Un altro aspetto del settore dei servizi di pubblica utilità che va sottolineato riguarda la non coincidenza fra questo settore e quello dei servizi pubblici essenziali.

La legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali all’art. 1 ha cercato di dare indicazioni precise su quali attività il legislatore intendesse fare rientrare nella categoria dei servizi pubblici essenziali.

Dalla sua lettura si nota come in questa categoria rientrino un buon numero di servizi di pubblica utilità, ma anche alcune attività connesse con la funzione pubblica dello Stato (l’amministrazione della giustizia, la protezione ambientale, le dogane) e viene fatto un accenno ad alcuni servizi bancari (come il pagamento degli stipendi e delle pensioni); attività queste che non rientrano fra quelle definite di pubblica utilità in quanto non caratterizzate, rispettivamente, dal requisito di attività economica, oppure poiché non riservate per legge allo Stato.

Ampiezza della categoria delle attività di pubblica utilità e dei servizi pubblici essenziali.

Ampiezza della categoria delle attività di pubblica utilità e dei servizi pubblici essenziali.


Tipologie di Servizi di pubblica utilità

I servizi di pubblica utilità sono sempre caratterizzati dalla capacità di creare valore socioeconomico per la collettività. All’interno di questa categoria possiamo distinguere:

  • Servizi essenziali: i servizi di pubblica utilità in grado di soddisfare i bisogni garantiti a tutti i cittadini (mobilità urbana, istruzione, servizi di pronto soccorso, ecc.).
  • Servizi assistenziali: i servizi di pubblica utilità rivolti alle utenze deboli (sostegno scolastico, assistenza domiciliare integrata, mobilità urbana per i disabili).
  • Servizi a valore aggiunto: i servizi di pubblica utilità in grado di generare un valore economico utilizzabile per il finanziamento dei servizi essenziali ed assistenziali (servizio taxi, servizi museali).

Servizi pubblici virtuali

La categoria dei servizi pubblici viene definita una categoria aperta, soggetta ad ampliarsi o a restringersi, secondo le valutazioni politiche e sociali fatte dagli organi competenti, relativamente all’interesse generale che una certa prestazione riveste per la collettività. Si deve, infatti, rilevare l’esistenza di attività, come quella bancaria, quella assicurativa o quella editoriale, che, pur rivestendo il carattere di essenzialità nella vita della collettività, non è ritenuto necessario da parte dello Stato riconoscerne la caratteristica di attività di pubblica utilità, con la conseguente assunzione diretta della responsabilità della gestione.

Queste attività danno vita all’ampia categoria dei cosiddetti servizi pubblici virtuali, termine mutuato da una corrente pubblicistica francese la quale sostiene che quando l’attività presenta un evidente carattere di interesse generale, e non è stata dalla legge eretta a servizio pubblico propriamente detto, essa costituisce un servizio virtuale. Ciò permette all’amministrazione di imporre, in certe condizioni, al privato che la gestisce delle “obbligazioni di servizio pubblico”, cioè la pubblica amministrazione può richiedere, nell’interesse collettivo, il rispetto di norme che limitino la libertà delle aziende nella loro attività.

Fonti delle attività di pubblica utilità.

Fonti delle attività di pubblica utilità.


Funzione pubblica e funzione sociale

Alla funzione pubblica dello Stato appartengono precise prestazioni il cui espletamento è obbligatorio e che lo Stato deve garantire a tutti i cittadini; esse sono connesse alla sua stessa esistenza ed ai poteri-doveri attribuitigli e sono attività di tipo amministrativo come: la giustizia, la difesa, l’ordine pubblico.

Alla funzione sociale, invece, attengono altre prestazioni, la cui esecuzione è rimessa ai poteri discrezionali della pubblica amministrazione – tenendo conto di valutazioni di interesse generale – che ricadono, invece, nell’ambito delle attività economiche. Tali attività possono essere, a differenza delle prime, delegate a terzi, ma sempre gestite sotto la responsabilità dell’ente delegante (Mele, 1984: 7). Le attività che fanno parte della funzione sociale sono proprio quelle attività che in un certo momento storico sono definite da un provvedimento legislativo attività di pubblica utilità.

Funzione pubblica e funzione sociale

Secondo alcuni autori l’ambito dei servizi di pubblica utilità, viene esteso a tutta l’intera attività amministrativa dello Stato, intendendo i servizi pubblici “come ogni forma di attività di un ente pubblico diretta a soddisfare i bisogni pubblici” (Alessi, 1956: 2 segg.).

Invece, Zuelli, nella individuazione delle attività di pubblica utilità, attribuisce a tali attività l’essenzialità del riconoscimento giuridico, ma definisce la caratteristica economica come il momento pre-giuridico indispensabile. (Zuelli, 1973: 4-15).

Attività afferenti alla funzione pubblica e alla funzione sociale.

Attività afferenti alla funzione pubblica e alla funzione sociale.


I materiali di supporto della lezione

Alessi R. (1956), Le prestazioni amministrative rese ai privati, Milano

Amaduzzi (1963), L'azienda nel suo sistema e nell'ordine delle sue rilevazioni, 2° ed., Torino, UTET

L'orientamento strategico dell'impresa, Torino, UTET

Farneti G. (1998), “L'economicità nelle imprese, nelle aziende pubbliche e nelle onlus”, Azienditalia, Ipsoa, n. 4

Lucarelli A. (2001), “Commento all'art. 36 della Carta dei Diritti dei Cittadini Europei” in Cartabbia M., Celotto A., Bifulco R. (a cura di) L'Europa dei Diritti, Il Mulino, Bologna

Filosa Martone R., (2005), Le aziende di servizi pubblici, in Lezioni di Economia e Gestione delle Aziende di Servizi Pubblici, CUEN, Napoli

Mele R. (2003), Economia e Gestione delle Imprese di Servizi Pubblici tra Regolamentazione e Mercato, CEDAM, Padova

Pototschnig V. (1964), I servizi pubblici, Padova, Cedam

Zuelli F. (1973), Servizi pubblici ed attività imprenditoriale, Milano, Giuffré

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