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Rosalba Filosa Martone » 4.Il cambiamento nella gestione dei servizi pubblici


Gli ambiti del cambiamento normativo

Dagli anni ‘90 in poi numerose sono state le norme intervenute per avviare la modernizzazione del settore dei servizi pubblici.

Era, infatti, necessario eliminare alcune condizioni che impedivano ai servizi pubblici di essere gestiti con criteri che assicurassero un corretto uso delle risorse che la collettività vi destinava.

Inoltre il meccanismo di mercato in cui essi operavano non assicurava un adeguato grado di competizione, indispensabile per garantire la scelta dell’operatore più idoneo. In particolare le innovazioni legislative hanno ha interessato i seguenti ambiti:

  • le aziende;
  • i cittadini;
  • i mercati.

Le principali innovazioni legislative

Il percorso normativo delle forme di gestione dei Servizi Pubblici

Il percorso normativo delle forme di gestione dei Servizi Pubblici


Il cambiamento nelle aziende di servizi pubblici

L’evoluzione normativa e gestionale è stata particolarmente accentuata e, nel giro di meno di un decennio, si è passati da forme di gestione ricadenti completamente sotto la responsabilità politica ed organizzativa dei diversi enti pubblici (era il caso della gestione attraverso i cosiddetti «Enti Pubblici» e «Municipalizzate»), alla creazione delle aziende speciali, cioè modalità di erogazione totalmente esternalizzate, in cui l’erogazione dei servizi è affidata a soggetti indipendenti («Gestori» di proprietà pubblica o privata) che si incaricano di mettere in atto le indicazioni fornite dagli attori politico-amministrativi.

Sono infatti tali attori a permanere comunque gli autentici ed unici titolari del servizio. Si noti che quella a cui ci si riferisce qui è l’evoluzione normativa registrata a seguito delle disposizioni dell’art. 35 della L. 448/2001 (finanziaria 2002) e delle successive modifiche intervenute ad opera della L. 350/2003 (finanziaria 2004) e dell’ art. 14 del D.lgs 269/2003 (decreto collegato alla stessa finanziaria).

La nuova strutturazione delle funzioni e delle responsabilità fondamentali per l’erogazione dei Servizi Pubblici ha comportato, come è mostrato nella figura successiva, una separazione tra la funzione di indirizzo e controllo e quella di gestione che precedentemente erano tutte accentrate nella pubblica amministrazione.

Il cambiamento nelle aziende dei servizi pubblici

I modelli di gestione dei servizi pubblici

I modelli di gestione dei servizi pubblici


La relazione tra PA, cittadino ed ente gestore

I modelli gestionali che si stanno affermando negli ultimi anni, prevedono l’affidamento dei Servizi Pubblici a soggetti aziendali che rientrano pienamente nella categoria delle «imprese», dove l’obiettivo ultimo del profitto potrebbe scontrarsi con l’esigenza di fornire il servizio anche in condizioni non economicamente profittevoli.

È per questa ragione che alla progressiva estensione del ricorso ai privati per l’erogazione dei servizi pubblici è corrisposta l’elaborazione di due dispositivi giuridico-amministrativi atti a regolare le nuove tipologie di rapporti inaugurati dai processi di esternalizzazione e privatizzazione: il «Contratto di Servizio» e la «Carta dei Servizi», riguardanti, il primo, il rapporto tra Soggetto Pubblico e Soggetto Gestore e, la seconda, quello tra Soggetto Gestore e cittadini/utenti.

Tali strumenti sono fondamentali all’articolazione del «triangolo dei Servizi Pubblici» e alla sua corretta gestione.

Il triangolo dei servizi pubblici

Il triangolo dei servizi pubblici


Il Contratto di Servizio

Il Contratto di servizio regola i rapporti tra il soggetto pubblico, responsabile del servizio, ed il soggetto gestore, cui è stata affidata l’erogazione del servizio.

All’origine il Contratto di Servizio aveva lo scopo esclusivo di garantire il controllo dei Soggetti Gestori da parte delle Pubbliche Amministrazioni e di prevenire eventuali vuoti regolativi.

Con lo sviluppo successivo, il Contratto di Servizio ha modificato la propria natura trasformandosi da dispositivo di regolazione dei rapporti a dispositivo di regolazione dei risultati, e quindi si è trasformato da strumento giuridico-amministrativo a strumento propriamente manageriale.

Più in particolare, il Contratto di Servizio garantisce alcuni risultati irrinunciabili:

  • chiara separazione di ruoli e responsabilità tra soggetto di governo e gestore;
  • precisa definizione di obiettivi e prestazioni con una trasparente indicazione degli impegni delle parti;
  • disponibilità reciproca di elementi di informazione circa le caratteristiche e le modalità di gestione e le condizioni dell’ offerta e del mercato (tale base comune di informazioni costituisce il presupposto conoscitivo per impostare tanto la fase di negoziazione quanto il monitoraggio);
  • meccanismi di incentivazione a favore del conseguimento di obiettivi di efficienza, efficacia e qualità delle prestazioni.

La Carta dei Servizi

La Carta dei servizi ha come obiettivo regolare il rapporto fra l’ente gestore ed il cittadino utilizzatore.

La Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 27 gennaio 1994 (anche nota come Direttiva Ciampi) ha lo scopo di garantire all’utente dei servizi pubblici locali il rispetto di standard di qualità, concordati, resi espliciti e continuamente aggiornati, a pena di sanzione monetaria’ o di altra forma di ‘ristoro’ , secondo principi di eguaglianza, imparzialità, continuità, diritto di scelta, partecipazione, efficienza ed efficacia .

Non bisogna comunque dimenticare che la «Carta dei Servizi» assume un ruolo fondamentale come strumento di comunicazione e come condizione abilitante all’esercizio del controllo sociale sulla gestione dei Servizi Pubblici.

Relazione tra carta dei servizi e contratto di servizio

La Carta dei Servizi ed il Contratto di Servizio non si pongono entrambi sullo stesso piano.

Difatti, anche se a prima vista è la Carta dei Servizi a rivestire il ruolo fondamentale garantendo ai cittadini un servizio che per standard, universalità ed equità possa realmente dirsi pubblico, essa trova in ultima istanza il proprio fondamento esclusivo nel Contratto di Servizio che, da una parte, deve garantire e pretendere la creazione dei presupposti per una corretta erogazione del servizio e, dall’altra, è l’unico dispositivo giuridico-normativo capace di obbligare il Gestore al rispetto della Carta stessa, anche attraverso la predisposizione di un adeguato meccanismo sanzionatorio.

Quali caratteristiche cambiano nelle aziende?

Nelle aziende di servizi pubblici cambiano:

  • Il fine (è possibile conseguire un lucro): è unanimemente riconosciuto che tutte le aziende, qualunque attività svolgano e qualunque sia il loro soggetto giuridico, per sopravvivere nel lungo periodo devono tendere alla ricerca dell’equilibrio economico.
  • Il rischio di gestione (è possibile il fallimento): le aziende di pubblici servizi sono sempre meno protette dal rischio; infatti “in diversi ordinamenti giuridici è perfettamente ammessa l’ipotesi del fallimento delle aziende pubbliche, inclusi i comuni, espressione massima questa del rischio imprenditoriale”. Anche se l’ordinamento italiano non recepisce ancora queste forme estreme, con l’introduzione dell’azienda di servizi pubblici gestita sotto forma di società per azioni (legge n.142/90), a partecipazione di capitale pubblico, anche queste aziende sono sottoposte al rischio del fallimento. Inoltre, tale rischio sussiste anche nel caso delle pubbliche amministrazioni, per le quali esiste una particolare forma, consistente nella dichiarazione dello stato di dissesto finanziario.

Quali caratteristiche cambiano nelle aziende?

Nelle aziende di servizi pubblici cambiano:

La natura giuridica ( sono previste forme privatistiche): si assiste, infatti, ad una crescita dell’interesse verso le forme privatistiche da parte delle amministrazioni pubbliche, le quali sono sempre più spesso costrette dalla normativa ad adottare tali soluzioni per contenere la rigidità della gestione delle precedenti forme giuridiche. A supporto di questa esigenza è intervenuta la legge n. 142 del 1990 sulle autonomie locali, la quale agli artt. 22 e 23 disciplina i servizi pubblici locali, mentre ai successivi artt. 24-27 dà indicazioni sulle forme associative e sugli accordi di programma. Successivamente con la L. 35/1992, il legislatore ha disciplinato il tema delle privatizzazioni dettando le norme per la trasformazione degli enti pubblici economici, la dismissione delle partecipazioni statali e l’alienazione dei beni patrimoniali suscettibili di gestione economica. Infine a seguito delle disposizioni dell’art. 35 della L. 448/2001 (finanziaria 2002) e delle successive modifiche intervenute ad opera della L. 350/2003 (finanziaria 2004) e dell’ art. 14 del D.L. 269/2003 (decreto collegato alla stessa finanziaria), altre limitazioni sono state imposte alla scelta della forma giuridica con cui gestire le attività di servizi pubblici.

Il cambiamento nei cittadini

Nella relazione tra Pubblica Amministrazione e cittadino, particolare attenzione va dedicata al cambiamento subito dal ruolo del fruitore del servizio pubblico nella scelta della risposta più adeguata al suo bisogno.

Negli ultimi anni è cambiato notevolmente il grado di sostituibilità dei servizi pubblici nel rispondere ai bisogni che appartengono alla funzione sociale dello Stato. Attualmente, sebbene la numerosità delle alternative vari in conseguenza del diverso grado di regolamentazione del settore e delle caratteristiche del territorio di riferimento, sono presenti sul mercato un’abbondanza di prodotti in grado di rispondere allo stesso bisogno. Essi fanno riferimento sia a prodotti simili, gestiti dalla Pubblica Amministrazione e/o da aziende private, sia a prodotti succedanei, diversi fra loro ma appartenenti allo stesso settore/bisogno.

Il cambiamento nei cittadini

Insieme alla numerosità delle risposte si è modificata anche la capacità di valutazione del cittadino tra le alternative disponibili: sempre più spesso egli è in grado di raccogliere le informazioni necessarie per conoscere in dettaglio le modalità di accesso (tempo, luogo, costo) di ciascuna proposta, individuarne i pregi e i difetti ed effettuare, così, una comparazione per giungere, solo successivamente, ad una scelta più oculata.

Ed è sulla base di queste due variabili: potere discrezionale del cittadino, cioè la sua capacità di scelta fra più alternative, e grado di sostituibilità dell’offerta, cioè il numero di alternative disponibili, che si possono distinguere tre stadi evolutivi nel ruolo che il cittadino assume rispetto ai servizi pubblici: cittadino amministrato, cittadino utente, cittadino cliente.

Il cambiamento nel cittadino

Il cittadino: cliente, utente o amministrato? (Fiorentini, 1990)

Il cittadino: cliente, utente o amministrato? (Fiorentini, 1990)


Il concetto di amministrato, utente e cliente

Il cittadino è un amministrato quando è basso sia il grado di sostituibilità dell’offerta, sia il potere discrezionale della domanda; in questa situazione il cittadino è vincolato ad un’offerta predeterminata ed è costretto ad avere uno scambio coatto. In questo caso, pertanto, per rispondere al suo bisogno è disponibile una sola possibilità ed egli non conosce altre alternative possibili: il cittadino non può scegliere e non sa scegliere.

Il cittadino è un utente quando la sostituibilità dell’offerta e la discrezionalità della domanda variano tra due situazioni estreme:

  • il potere discrezionale del cittadino è alto, ma la variabilità dell’offerta è limitata;
  • la variabilità dell’offerta esiste ma il potere discrezionale del cittadino è limitato.

Nel primo caso il cittadino anche essendo in grado di scegliere, non può scegliere, nel secondo egli potrebbe scegliere, ma non sa scegliere.

Il cittadino diventa un cliente quando il grado di sostituibilità dell’offerta è alto ed il suo potere discrezionale altrettanto alto. In questa situazione il cittadino attua uno scambio libero in regime concorrenziale; quindi egli può scegliere e sa scegliere.

Il concetto di amministrato, utente e cliente

La necessità di identificare queste differenti tipologie di cittadini nasce dall’esigenza di conoscere i differenti comportamenti che essi hanno nelle decisioni di acquisto; le tipologie individuate presentano, anche relativamente al processo di formazione delle loro aspettative e della percezione, interessanti elementi di differenziazione che ne condizionano il giudizio di soddisfazione espresso e il possibile grado di fidelizzazione.

Il cambiamento nel mercato dei servizi pubblici

Nel caso delle Aziende di Servizi Pubblici, ad essere venuta meno, sulla spinta delle esigenze imposte della Comunità Europea in termini di liberalizzazione dei mercati (Art. 86 del Trattato istitutivo della Comunità Europea) e di rispetto dei criteri di efficienza, efficacia ed economicità, è stata la tutela rappresentata dal monopolio legale, indebolitasi a seguito delle operazioni di deregolamentazione e privatizzazione che hanno visto impegnato il nostro Paese durante tutto l’ultimo decennio del secolo scorso.

La conseguenza immediata di ciò è stata la nascita di nuove ed autentiche arene competitive, più o meno contendibili, a seconda che la soluzione scelta sia stata quella della concorrenza nel mercato o di quella per il mercato, con la consequenziale necessità di logiche gestionali innovative, capaci di trasformare i principi ispiratori della gestione e di portare gli ex-monopolisti, così come i nuovi concorrenti, su posizioni vantaggiose, garantendo loro il raggiungimento ed il mantenimento di vantaggi competitivi duraturi.

La concorrenza nel mercato e per il mercato

Nei servizi pubblici il mercato ha reagito spontaneamente al monopolio pubblico con l’offerta di prodotti succedanei in grado di soddisfare lo stesso bisogno (perdita del monopolio del bisogno); in altri, invece, si sono realizzati interventi finalizzati all’apertura dei mercati alla concorrenza, in termini di numerosità delle aziende autorizzate ad offrire servizi simili (perdita del monopolio del servizio). In entrambi i casi si è realizzata, così, una forma di concorrenza nel mercato, ponendo fine a condizioni monopolistiche e alimentando, invece, la competitività tra aziende pubbliche e imprese private; mentre, in tutti quei casi in cui non è stata più garantita l’esclusività territoriale (come nella sanità e nell’istruzione) la concorrenza si è manifestata anche tra le stesse aziende pubbliche.

Laddove, invece, si è deciso di conservare un unico operatore (o un limitato e predefinito numero di operatori) si è realizzata una concorrenza per il mercato; infatti, attraverso le procedure di concessione e le gare di appalto, si è trasferita la competizione tra le imprese nella fase di acquisizione del diritto temporaneo a servire il mercato in condizioni di monopolio (Mele, 1993).
Il modificarsi delle condizioni di mercato in cui la Pubblica Amministrazione operata, si è manifestato con caratteristiche e gradazioni diverse in tutti i settori di pubblica utilità.

L’evoluzione dei servizi pubblici

Come mostra la figura successiva, è evidente che l’ambiente competitivo in cui le aziende di servizi pubblici operano ha subìto, in questi ultimi anni, delle modificazioni radicali ed irreversibili: si sono modificate le condizioni di competitività del mercato, l’assetto proprietario, il ruolo dell’ente pubblico nella definizione degli obiettivi aziendali e nella conduzione dei servizi.

L’elemento principale che ha determinato questo cambiamento è stato, senz’altro, la decisione di aprire il mercato alla competizione per l’affidamento della gestione dei servizi pubblici; competizione che si è andata ad aggiungere a quella già esistente nella soddisfazione dei bisogni del cittadino-cliente e che aveva compromesso in modo significativo la stabilità cui tali aziende si erano da tempo assuefatte.

Sebbene il nostro Paese abbia recepito tale orientamento già nella legge finanziaria del 2002, le imperfezioni presenti nel mercato stanno ritardando il manifestarsi degli effetti benefici previsti per la collettività.

Evoluzione delle aziende pubbliche

Evoluzione forme di gestione servizi pubblici  e contesto operativo pubblica amministrazione

Evoluzione forme di gestione servizi pubblici e contesto operativo pubblica amministrazione


I materiali di supporto della lezione

Borgonovi E. (2001), “Il concetto di valore pubblico”, in Azienda Pubblica, n. 2/3

Del Bene L., Donato F. (2000), “Controllo di Gestione e Carta dei Servizi: verso un reale supporto al miglioramento delle performance”, Azienda Pubblica, n. 4

Filosa Martone R., (2005), “I servizi pubblici ed il cittadino”, in Lezioni di Economia e Gestione delle Aziende di Servizi Pubblici, CUEN, Napoli

Fiorentini G. (1990), Amministrazione pubblica e cittadino, Milano, EGEA

Fratini F. (2002) “La qualità dei servizi pubblici”, in Eugenio Francesco Schlitzer (a cura di), Il sistema di controlli interni nelle pubbliche amministrazioni, Giuffrè Editore, Milano

Massarutto A. (2003), “I Servizi pubblici tra Sviluppo Locale, Regionalismo e Liberalizzazione”, in Grandinetti R., Massarutto A. (a cura di), (2003)

Mele R. (2003), Economia e Gestione delle Imprese di Servizi Pubblici tra Regolamentazione e Mercato, CEDAM, Padova

Mussari R. (2001), “Carta dei servizi e autonomia degli enti locali: un'armonia da ricercare”, in Azienda Pubblica, n. 5

Rebora G., Meneguzzo M. (1992), Strategie delle amministrazioni pubbliche, Torino, UTET

Ruffini R. (1999), La carta dei servizi: valutazione e miglioramento della qualità nella Pubblica Amministrazione, Guerini, Milano

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