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Rosalba Filosa Martone » 5.L'evoluzione dei sistemi di management


I modelli idealtipici

Il ruolo svolto dalla Pubblica Amministrazione nel sistema socio-economico ha subìto nel tempo sostanziali trasformazioni che hanno riguardato numerosi aspetti della gestione; si sono, infatti, modificati i modelli organizzativi, il sistema contabile, gli strumenti finanziari, il rapporto di lavoro con i dipendenti, il rapporto con i cittadini. Ipotizzando diversi stadi nell’evoluzione dei suddetti aspetti ed aggregandoli tra loro, si possono individuare dei modelli comportamentali idealtipici della Pubblica Amministrazione:

  • il modello burocratico;
  • il modello aziendale;
  • il modello relazionale.

Ad essi si possono far corrispondere dei sistemi di management, anch’essi idealtipici, presenti nelle diverse fasi:

  • il management per procedure;
  • il management per obiettivi;
  • il management per processi.

Gli stadi evolutivi della Pubblica Amministrazione


Il modello burocratico

Il modello burocratico trova le proprie origini nel pensiero di Weber secondo il quale il raggiungimento delle finalità che ci si è prefissati è tanto più semplice quanto più vengono eliminate le arbitrarietà e le occasioni di conflitto nelle relazioni interpersonali e nei rapporti tra gruppi sociali.

Secondo Weber è possibile controllare la struttura organizzativa mediante regole e procedure che favoriscano l’imparzialità, l’affidabilità e la prevedibilità del comportamento.

Il modello idealtipico di burocrazia a piramide di Weber dispone che le finalità aziendali siano prestabilite dalla norma e dall’uso rigido che se ne fa (normativa prescrittiva). La pluralità di ruoli specialistici richiede, tuttavia, delle forti strutture di coordinamento, che costituiscono la premessa della gerarchizzazione, la quale aumenta in relazione diretta alla crescita dimensionale dell’organizzazione.

In un modello di questo tipo l’area del decidere è attribuita esclusivamente al livello apicale. Al middle management è affidato il compito di controllare l’esecuzione precisa delle mansioni che devono essere svolte dal personale esecutivo, ossia di verificare il rigido rispetto delle procedure.

Caratteristiche del modello burocratico

Caratteristiche del modello burocratico


Le distorsioni del modello burocratico

La predisposizione di procedure non è di per se stessa negativa, infatti, l’idea di standardizzare e di razionalizzare non è criticabile di per sé. Il problema sorge, però, nel momento in cui si assiste alla così detta trasposizione dei fini, ossia quando le procedure non vengono più considerate un mezzo, uno strumento per raggiungere delle performance, ma diventano esse stesse il fine dell’attività lavorativa.

Il sistema di controllo è strutturato per valutare gli atti piuttosto che i risultati. L’effetto distorsivo di tale meccanismo di controllo, dunque, è di premiare la correttezza formale a scapito di quella sostanziale, ottenendo la così detta “deresponsabilizzazione” del management rispetto ai risultati.

Inoltre, la logica del controllo burocratico produce un unico effetto di ritorno consistente nell’imposizione dell’osservanza degli schemi prefissati dalle norme codificate e non prevede il cambiamento delle procedure al fine di migliorare la capacità dell’azienda di rispondere alle necessità del sistema.

Le principali distorsioni del modello burocratico

Le principali distorsioni del modello burocratico


Le distorsioni del modello burocratico

Storicamente questo meccanismo operativo burocratico ha creato una serie di problemi di alienazione e di rifiuto del lavoro, per svariate motivazioni tra cui le principali possono essere identificate:

  • negli scarsi spazi discrezionali a disposizione;
  • nella complessiva sottoutilizzazione rispetto a quelle che erano le proprie possibilità.

Ciononostante, non è detto che un’organizzazione che si avvalga di un modello burocratico non possa essere soddisfattiva nei confronti dell’ambiente sia esterno che interno, ma affinché questo accada è necessario che questi ambienti siano sostanzialmente statici.

Le principali distorsioni del modello burocratico

Le principali distorsioni del modello burocratico


Il mutamento di funzione della P.A.

Con l’affermazione dello Stato del Benessere, la funzione svolta dalle amministrazioni pubbliche non era più quella di garantire le condizioni formali di esercizio dei diritti, ma quella di garantire l’equità economica e sociale dando un contenuto sostanziale ai diritti formali e garantendo una risposta soddisfacente alle diverse esigenze della collettività, la cui realizzazione necessitava dell’introduzione di una razionalità economica e gestionale nella predisposizione delle proprie attività.

Questo cambiamento ha determinato un ampliamento delle aree di intervento pubblico, che ha prodotto una diversificazione dell’offerta pubblica caratterizzata dalla predisposizione di:

  • interventi redistributivi della ricchezza;
  • interventi finalizzati al corretto funzionamento dell’economia;
  • produzione di beni a domanda individuale.

Questa eterogeneità non poteva più essere governata con schemi uniformi e omogenei, ma richiedeva l’adozione di nuovi criteri in grado di garantire una maggiore flessibilità ed efficacia nel raggiungimento dei propri obiettivi.

La nuova funzione della P.A.

La nuova funzione della P.A.

La crisi delle performance del settore pubblico

La crisi delle performance del settore pubblico


Il modello aziendale

Con il modello aziendale, è stato attivato un processo di cambiamento il cui obiettivo principale è stato quello di garantire la soddisfazione della collettività valutando l’ azione pubblica non più in termini di conformismo procedurale ma in termini di efficacia, realizzando cioè il passaggio dalla centralità della norma alla centralità del risultato.

Il modello aziendale

Il modello aziendale


Il modello aziendale

Il passaggio verso una logica aziendale ha messo in risalto l’importanza della definizione più chiara degli obiettivi (che cosa), alimentando una riflessione strategica in merito alle modalità più adatte (come) per la loro realizzazione; in particolare, per realizzare tale processo di cambiamento si sono intraprese numerose iniziative come: la ricerca di una maggiore flessibilità attraverso l’introduzione di criteri di gestione simili a quelli delle aziende; il cambiamento della forma giuridica; l’adozione di nuove modalità di erogazione dei servizi di pubblica utilità, favorite dalla disponibilità delle tecnologie informatiche.

Però “tutto ciò richiede: la trasformazione della logica di valutazione delle scelte (che tenga conto di parametri economici e non economici finalizzati ad un equilibrio economico e finanziario); l’attuazione di una corretta separazione tra livelli decisionali che tenga distinti ruoli e responsabilità, nell’ambito di una maggiore autonomia decisionale; l’introduzione di strumenti e sistemi evoluti di misurazione e valutazione dei risultati (responsabilizzazione economica diffusa); l’introduzione di processi di competizione sia all’ interno dell’ azienda, sia nei riguardi delle aspettative esterne”.

Implicazioni del modello aziendale

Implicazioni del modello aziendale


Le modalità di attuazione del modello aziendale

Le modalità di attuazione del modello aziendale

Le modalità di attuazione del modello aziendale


La privatizzazione

Gli anni novanta hanno visto svariati Paesi europei, ed in genere Paesi economicamente più sviluppati, adottare linee molto meno interventistiche ed impostare politiche di privatizzazione.

Il ricorso ad una massiccia privatizzazione delle aziende pubbliche si è prospettato allo scopo di rispondere in maniera più conforme “all’evoluzione tecnologica, alla maggiore competitività, al mutato funzionamento dei mercati monetari e finanziari, alla nascita di nuovi bisogni della collettività (scenario esterno), nonché alla crisi politico-finanziaria dello Stato e dei singoli organismi pubblici (scenario interno)” che hanno reso inadeguata la preesistente gestione delle aziende pubbliche.

Tipologie di privatizzazione

Tipologie di privatizzazione


Le privatizzazioni in Italia

La normativa sulle privatizzazioni

La normativa sulle privatizzazioni


L’aziendalizzazione

Con l’aziendalizzazione si è voluto perseguire l’obiettivo di rendere più efficiente ed efficace il processo di erogazione dei servizi pubblici razionalizzando l’impiego delle risorse e offrendo maggiori possibilità di scelta al cittadino in base alle sue esigenze ed aspettative.

In tal senso, gli obiettivi perseguiti attraverso l’aziendalizzazione appaiono per vari versi simili a quelli che ispirano il processo di privatizzazione rispetto al quale, tuttavia, è possibile cogliere delle differenze. Più precisamente, l’aziendalizzazione può essere considerata una sorta di privatizzazione “fredda”, ossia una privatizzazione realizzata senza modificare la natura giuridica degli organismi pubblici, ma introducendo nell’ambito di questi ultimi le metodiche di gestione tipiche delle aziende private, con enormi vantaggi per i cittadini utilizzatori e per la collettività nel suo insieme.

Infine, si osserva che per perseguire, attraverso il processo di aziendalizzazione, gli obiettivi sopra ricordati è necessario che nell’ambito delle aziende pubbliche si affermino due valori quali l’autonomia nelle scelte e la responsabilità concernente i risultati che si conseguono.

Il New Public Management

Con l’espressione New Public Management si individua una filosofia gestionale che, a partire dagli anni ‘70, ha determinato nei paesi OCSE un processo di riforma della Pubblica Amministrazione finalizzato ad incrementarne le prestazioni in termini di Efficienza, Efficacia ed Economicità, trasferendo nel settore pubblico le logiche di gestione tipiche del settore privato.

Tale filosofia si è concretizzata, in periodi diversi e/o in Paesi diversi, in modelli di gestione differenti, che vanno dalla privatizzazione dei servizi pubblici, e dalla liberalizzazione di alcuni settori (riservando allo Stato il solo ruolo di regolazione dei mercati), all’adozione da parte delle aziende pubbliche di logiche di gestione mutuate dal settore privato.

Con la globalizzazione dei mercati, i governi nazionali, da un lato, non erano in grado, con i loro apparati burocratici, di fornire risposte adeguate alle esigenze delle imprese, dall’altro non avevano più il potere di regolamentare i mercati; in questo contesto il vero ruolo di regolazione dei sistemi pubblici era svolto dai mercati finanziari e da una serie di organismi sopranazionali (OCSE, UE, FMI, Banca Mondiale, …) che elaboravano e proponevano a livello internazionale modelli di gestione della Pubblica Amministrazione e sistemi di regolazione omogenei e coerenti con le esigenze delle imprese multinazionali.

Le motivazioni alla base del New Public Management

Le motivazioni alla base del New Public Management


Il New Public Management

Nella sua accezione originaria, infatti, il NPM si proponeva di “make the public sector more business-like“.

I concetti ed i principi organizzativi, le soluzioni, gli slogan del NPM, ricorrono nelle discussioni in tema di riforma dello Stato e dell’amministrazione un po’ ovunque, ma se si guarda alle riforme dei singoli Paesi si riscontra una grande varietà nei loro contenuti, nei ritmi, nel grado di innovatività e radicalità rispetto all’assetto preesistente.

Caratteristiche del New Public Management

Le caratteristiche del New Public Management

Le caratteristiche del New Public Management


Il modello relazionale

Il nuovo quadro politico-istituzionale ha sancito il principio della qualità nella soddisfazione dei bisogni della collettività. In questa prospettiva, è stato ridefinito il rapporto tra il “centro” e la “periferia”, riconoscendo la rilevanza strategica del livello istituzionale più vicino alla comunità locale.

Il riposizionamento strategico della “periferia” , implica il passaggio da una “logica di government“, espressione del modello finora vigente di poteri e funzioni formali attribuite ad un ente sovraordinato ad altri, ad una “logica di governance” in cui le azioni di governo si caratterizzano nel coordinamento di decisioni autonome e nella capacità di fare sistema, mettendo insieme il contributo dei diversi attori.

Questi cambiamenti hanno fatto emergere il paradigma della public governance, le cui caratteristiche sono riassumibili in tre punti:

  • centralità delle interazioni con gli attori presenti ai vari livelli locali nel contesto politico e sociale;
  • governo e coordinamento di network e reti;
  • orientamento all’esterno in particolare verso l’ambiente economico e sociale.
Dal Government alla Governance

Dal Government alla Governance

La formulazione della strategia

La formulazione della strategia


Il ruolo dell’Information and Communication Technology

Le caratteristiche dell’economia digitale richiedono un intervento e conferiscono un ruolo fondamentale alla Pubblica Amministrazione, alla quale però si richiede uno sforzo organizzativo, prima ancora che tecnologico, per essere in grado di gestire l’innovazione al proprio interno e nelle relazioni con il settore privato ed i cittadini.

Oggi l’E-Government sta diventato il tema centrale del dibattito sull’innovazione nella Pubblica Amministrazione.

In realtà l’E-Government rappresenta solo uno degli aspetti legati all’applicazione delle nuove tecnologie alla macchina statale, cioè l’applicazione delle Information Technology alle transazioni tra cittadini e Pubbliche Amministrazioni con il fine di renderle più rapide ed efficienti.

L’utilizzo delle tecnologie della comunicazione e dell’informazione per migliorare le performance dei servizi pubblici ha rappresentato un supporto importante per il miglioramento del rapporto fra Stato e cittadino e il circuito virtuoso messo in atto con le politiche di e-government sta producendo una profonda ristrutturazione dei processi organizzativi.

Il ruolo dell’Information and Communication Technology

C’è, purtuttavia, un ruolo dell’ICT ancora tutto da esplorare, che riguarda l’interazione sociale e la partecipazione politica.

L’ICT rende possibile “la trasformazione stessa del modo di essere dell’Autorità Pubblica”: da un lato (E-Governance) attraverso la condivisione delle informazioni fra una vasta platea di soggetti (pubblici e privati) e la diffusione del potere politico; dall’altro (E-Democracy) attraverso il pieno coinvolgimento dei cittadini nella formulazione delle politiche pubbliche.

L’E-Governance rappresenta, dunque, il punto di transizione attraverso cui giungere ad un obiettivo più ambizioso: un progressivo e reale avvicinamento fra cittadini ed Istituzioni e ad una partecipazione diretta (non più attraverso l’elezione di rappresentanti) al governo (E-Democracy). Anzi, è proprio l’E-Democracy che rappresenta la piena attuazione dei principi cardine dell’apertura, partecipazione e trasparenza posti alla base di una “goodgovernance.

Dal government all’e-government, dalla governance all’e-democracy

Dal government all'e-government, dalla governance all'e-democracy


E-government, e-governance, e-democracy

E-government, e-governance, e-democracy

E-government, e-governance, e-democracy


I materiali di supporto della lezione

Filosa Martone R., (2005, “L'evoluzione dei sistemi di management”, in Lezione di Economia e Gestione delle Aziende di Servizi Pubblici, CUEN, Napoli

Anselmi L. (1994), Il processo di trasformazione della pubblica amministrazione, Giappichelli

Borgonovi E. (2000), Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, Egea, Milano

Gruening G. (1998), “Origini e basi teoriche del New public Management”, Azienda Pubblica n. 6

Meneguzzo M. (1997), “Ripensare la modernizzazione amministrativa e il New Public management. L'esperienza italiana: innovazione dal basso e sviluppo della governance locale”, Azienda Pubblica, n. 6

Nacamulli R.C.D. (1993), “Privatizzazioni sostanziali e privatizzazioni 'fredde'”, Sviluppo & Organizzazione, n. 135

Pellicano M. (1994), Sistemi di Management. Evoluzione e prospettive tra “privato” e “pubblico”, Padova, CEDAM

Rebora G., Meneguzzo M. (1990), Strategia delle amministrazioni pubbliche, Utet, Torino

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