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Giuliana Di Fiore » 8.Il Diritto dell'Urbanistica. Urbanistica e governo del territorio


Urbanistica e governo del territorio

La storia dell’urbanistica può essere suddivisa in tre fasi fondamentali:

FASE 1
Gli interessi di rilievo urbanistico trovano considerazione occasionale ed indiretta nell’ambito di provvedimenti normativi disciplinanti materie diverse.

FASE 2
Grazie ad interventi normativi di carattere organico, l’urbanistica si configura come materia autonoma.

FASE 3
La materia urbanistica evolve verso la più ampia nozione di “governo del territorio”.

FASE 1

I provvedimenti legislativi da prendere in considerazione nella prospettiva accennata sono:

25 giugno 1865, n. 2359
Orientata essenzialmente alla dimensione locale, nel disciplinare l’espropriazione per pubblica utilità, introduce gli strumenti del piano regolatore edilizio e del piano di ampliamento con il duplice scopo di “rimediare alla viziosa disposizione degli edifici” e di “provvedere alla salubrità degli abitati”

L. 15 gennaio 1885, n. 2892
Promulgata per far fronte alla situazione di emergenza venutasi a creare dopo lo scoppio di un’epidemia di colera nel napoletano, prevede la possibilità di risanamento dell’abitato, attraverso la dichiarazione di pubblica utilità per tutte quelle opere necessarie al risanamento (case insalubri, pozzi, acque, fognature).

L. 1 giugno 1939, n. 1089
L. 29 giugno 1939, n. 1497

Dedicate rispettivamente alla tutela, su scala nazionale, delle cose di interesse “artistico, storico, archeologico ed etnografico” ed alla protezione delle bellezze naturali, prevedono procedimenti diretti ad accertare il valore dei beni, nonché poteri repressivi per controllare l’uso del bene tutelato e reprimere gli eventuali abusi, sino alla possibilità di espropriarli onde salvaguardarli.

FASE 2

Il complesso normativo sedimentatosi nel corso del tempo non si rivelò idoneo a disciplinare in maniera organica il fenomeno dell’espansione urbana dando luogo, inoltre, a rilevanti problemi di coordinamento. Ciò condusse ad un primo intervento di tipo sistematico.

L. 17 agosto 1942, n. 1150
Fondata su una considerazione complessiva del territorio comunale, introduce due livelli di pianificazione territoriale (quello di coordinamento e quello conformativo del territorio) ordinandoli in base ad un criterio gerarchico.

  • Introduce l’istituto della zonizzazione che comporta l’attribuzione di specifiche vocazioni (residenziale, produttiva etc.) alle aree del territorio comunale che a detta destinazione, nella previsione normativa originaria, rimanevano vincolate sine die (si v. C. Cost. sent. n. 55/78).
  • Istituisce i Piani Regolatori Generali configurandoli come obbligatori per i comuni compresi negli elenchi predisposti dal Ministero LL.PP.
  • Prevede che gli obiettivi della pianificazione generale vengano attuati prioritariamente attraverso Piani Particolareggiati di Iniziativa Pubblica.
  • Le prescrizioni tecniche ed i criteri di sviluppo delle previsioni contenute nel PRG vengono affidate alle Norme Tecniche di Attuazione.
  • Ai Regolamenti Edilizi, invece, viene affidata la disciplina degli interventi sul patrimonio esistente e sulle nuove costruzioni. In essi doveva essere contenuto il programma di fabbricazione per i comuni non tenuti all’adozione del PRG.

Urbanistica e governo del territorio

Tra i numerosi interventi normativi successivi alla l. 1150/42, si segnalano:

Art. 117 Cost.
Prima delle modifiche apportate dalla l. cost. 3/2001, l’art. 117 Cost. affida la materia “urbanistica” alla potestà legislativa concorrente Stato-Regioni.

L. 3 novembre 1952, n. 1902
Impone ai comuni l’osservanza di misure di salvaguardia volte a preservare il territorio nel periodo intercorrente tra l’adozione del PRG e l’approvazione dello stesso da parte del Ministero LL. PP..

L. 18 aprile 1962, n. 167
Nata come provvedimento orientato alla riduzione della rendita fondiaria, introduce la Pianificazione dell’Edilizia Economica e Popolare consentendo ai comuni di acquisire le aree necessarie alla realizzazione delle previsioni contenute nella legge stessa. I PEEP, di durata decennale, vengono collegati alla pianificazione urbanistica attraverso la loro assimilazione ai piani particolareggiati.

L. 6 agosto 1967, n. 765 (c.d. “legge Ponte”)
Pur non realizzando, come nelle intenzioni, una riforma della l. 1150/42, presenta rilevanti elementi di novità tra i quali si segnalano: 1) introduzione di standard urbanistici minimi di servizi pubblici e di limiti tassativi di edificabilità in assenza di PRG; 2) introduzione dei piani di lottizzazione convenzionata in alternativa ai piani particolareggiati di iniziativa pubblica.

Urbanistica e governo del territorio

L. 28 gennaio 1977, n. 10 (cd. “legge Bucalossi”)
Sostituisce la licenza edilizia con la concessione: al fine di arginare il fenomeno della speculazione sulle aree di espansione urbana opera lo scorporo dello ius aedificandi dal diritto di proprietà, opzione successivamente dichiarata illegittima dalla Corte Costituzionale (sent. 5/80).
Impone ai comuni la predisposizione dei Programmi Pluriennali di Attuazione.

L. 8 giugno 1990, n. 142
Nel predisporre il riassetto delle funzioni degli enti locali, introduce il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale, la pianificazione territoriale delle neoistituite aree metropolitane, l’Accordo di programma come istituto per la realizzazione di interventi che richiedano l’azione integrata di più soggetti pubblici.

D.p.r. 6 giugno 2001, n. 380 (T.U. in materia edilizia)
Riduce a due tipologie i titolo abilitativi: il permesso di costruire (dando veste normativa alla censura di illegittimità formulata dalla Corte Costituzionale) e la denuncia di inizio attività.

FASE 3

Progressivamente, attraverso un processo condizionato non solo dalla produzione normativa ma anche dalla giurisprudenza e dalla riflessione dottrinale, il concetto di urbanistica inizia ad evolvere verso formulazioni più ampie e comprensive. Queste le fasi essenziali del processo:

D.p.r. 24 luglio 1977, n. 616
Nel trasferire le funzioni amministrative alle Regioni, il dpr 616/77 definisce l’urbanistica come “la materia concernente la disciplina dell’uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e trasformazione del suolo nonché la protezione dell’ambiente”.

Corte Costituzionale, sent. n. 239/82
Traendo spunto dall’orientamento normativo delineato in proposito dal d.p.r. 6161/77, la Corte Costituzionale afferma che l’urbanistica comprende “tutto ciò che concerne l’uso del territorio”.

Art 117, co. 3 Cost., dopo le modifiche operate dalla l. cost. 3/01
Lo Stato ha potestà legislativa concorrente in materia di governo del territorio. Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principî fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato.

Urbanistica e governo del territorio

La Corte Costituzionale è intervenuta più volte sul tema del governo del territorio contribuendo a definirne la natura e l’estensione. Tra le pronunce della Corte si segnalano, in particolare:

Corte Costituzionale, sent. n. 362/03
Afferma: “anche l’ambito di materia costituito dall’edilizia va ricondotto al governo del territorio. Del resto, anche la formula adoperata dal legislatore della riforma costituzionale del 2001 riecheggia significativamente quelle con le quali, nella più recente evoluzione della legislazione ordinaria, l’urbanistica e l’edilizia sono state considerate unitariamente”.

Corte Costituzionale, sent. n. 307/03
Definisce la disciplina del governo del territorio come “l’insieme delle norme che consentono di identificare e graduare gli interessi in base ai quali possono essere regolati gli usi ammissibili del territorio”.

Corte Costituzionale, sent. n. 196/04
Ribadisce che: “nei settori dell’urbanistica e dell’edilizia, i poteri legislativi regionali sono senz’altro ascrivibili alla nuova competenza concorrente in materia di governo del territorio”, la cui disciplina ha ritenuto comprensiva “in linea di principio, di tutto ciò che attiene all’uso del territorio ed alla localizzazione di impianti o attività”.

Urbanistica e governo del territorio

La dottrina giuridica (Stella Richter, Morbidelli, Giannini) ha contribuito alla delimitazione del concetto di urbanistica e dei rapporti di quest’ultimo con la nozione di governo del territorio, schematizzando le opzioni ermeneutiche emerse nel corso del tempo anche sulla base della riforma del Titolo V della parte II della Costituzione e delle citate pronunce della Corte Costituzionale.

  1. Nozione di governo del territorio coincidente con quella di urbanistica intesa come sinonimo di pianificazione, cioè di regole sull’uso del territorio.
  2. L’urbanistica come settore di specie del governo del territorio che si preoccupa della sistemazione e dello sviluppo delle città.
  3. Nozione di urbanistica differente ed autonoma rispetto a quella di governo del territorio.

La Nozione di Edilizia

Insieme di norme che riguardano la realizzazione di nuove costruzioni sul territorio ed il recupero dei volumi esistenti in relazione a quanto previsto in sede di pianificazione.
Quanto ai rapporti tra edilizia e governo del territorio possono individuarsi due diverse posizioni:

a) l’edilizia è parte del governo del territorio e, quindi, materia oggetto di competenza legislativa concorrente ai sensi dell’art. 117, co. 3 Cost. (tesi prevalente).

b) l’edilizia ha una sua autonoma valenza ed è riconducibile nell’alveo della competenza legislativa esclusiva delle Regioni ai sensi dell’art. 117, co. 4 Cost.

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