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Luciana Di Renzo » 5.Principi del bilancio: art. 81 cost.


Art. 81 della Costituzione

Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo.
L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.
Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese.
Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.

La lezione è stat curata da Loredana Strianese, ricercatore IUS 12

Evoluzione dell’articolo I

  • Il 24 ottobre 1946 la seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione approva il seguente articolo: «Nelle proposte di nuove e maggiori spese e nelle leggi che le approvano devono essere indicati i mezzi per far fronte alle spese stesse».
  • Il 20 dicembre 1946 la seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione approva il seguente articolo in sostituzione di quello approvato il 24 ottobre 1946:«Nelle proposte che importino nuove o maggiori spese, e nelle leggi che le approvano, devono essere indicati i mezzi per farvi fronte».
  • Il 21 dicembre 1946, nella seduta antimeridiana, la seconda Sottocommissione della Commissione per la Costituzione approva il seguente articolo:«Le Camere approvano ogni anno il bilancio presentato dal Governo.Con la legge di approvazione non si potranno stabilire nuovi tributi e nuove spese.L’esercizio provvisorio non può essere concesso se non una sola volta, per legge approvata dal Parlamento, e per un periodo non eccedente i quattro mesi.Le Camere approvano ogni anno con legge il rendiconto generale».

Evoluzione dell’articolo II

Testo definitivo del Progetto di Costituzione elaborato dalla Commissione: Art. 77
Le Camere approvano ogni anno il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo.
L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso che per legge, una sola volta, e per un periodo non superiore a quattro mesi.
Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese.
In ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese devono essere indicati i mezzi per farvi fronte.

Il 17 ottobre 1947 l’Assemblea Costituente approva il seguente articolo:
«Le Camere approvano ogni anno i bilanci e i rendiconti consuntivi presentati dal Governo. L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso che per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese.
In ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese devono essere indicati i mezzi per farvi fronte».

Evoluzione dell’articolo III

Testo coordinato dal Comitato di redazione prima della votazione finale in Assemblea e distribuito ai Deputati il 20 dicembre 1947
Art. 81.

  • Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo.
  • L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.
  • Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese.
  • Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.


Testo definitivo dell’articolo

Art. 81.

  • Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo.
  • L’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.
  • Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese.
  • Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.

Esegesi dell’articolo 81 cost. I comma in riferimento agli artt. 71, 72 e 75 della Cost.

L’architrave della disciplina costituzionale della finanza pubblica è costituita dall’articolo 81 della Costituzione italiana. Strutturato in quattro comma, esso specifica fondamentali statuizioni della materia.
Il primo, disponendo che “le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo“, disciplina il rapporto costituzionale tra Parlamento e Governo e quindi le rispettive competenze in riferimento alla decisione annuale di bilancio.
Dal medesimo precetto scaturisce, inoltre, il principio dell’attribuzione esclusiva al Governo nella presentazione della proposta del bilancio e, dunque, della sua fondazione, con implicita esclusione di un potere diverso di iniziativa legislativa rispetto alla legge di bilancio (art. 71 Cost.).
Il precetto contenuto nell’ultimo comma dell’art. 72 della Costituzione dispone che la deliberazione del bilancio deve essere fatta in assemblea, tanto alla Camera dei deputati quanto al Senato; ciò comporta che i singoli stati di previsione siano preliminarmente esaminati dalle commissioni parlamentari competenti.
Tale dettame postula una esplicita riserva di normazione da parte delle assemblee legislative, che trova ulteriore chiara conferma nel successivo art. 75, secondo comma, il quale prescrive la non ammissibilità del referendum abrogativo per le leggi di bilancio.

Esegesi dell’art. 81 della cost., il i comma in riferimento agli artt. 76 e 77 della Cost.

Anche se la Costituzione nulla contempla al riguardo, pare sia pacifico interpretare come ostacoli alla ipotetica approvazione della legge di bilancio con atti del potere esecutivo, aventi la stessa efficacia della legge, le riserve di legge, sancite dagli articoli 81, primo comma, e 75, secondo comma, nonché, la natura specifica della legge di bilancio stessa.
Di conseguenza, se si pone mente al contenuto dell’art. 76 della Costituzione, che regola la delega legislativa, risulta evidente che essa non può essere applicata alla legge di bilancio, sia perché il parlamento sarebbe tenuto a determinare “i principi ed i criteri direttivi“, vanificando, così, la specifica attribuzione del Governo a determinare nella legge di bilancio, il contenuto dell’indirizzo politico che esso persegue, sia perché la delega deve essere concessa per “oggetti definiti”, e quindi, non può essere applicata alla leggi del bilancio, in quanto questa, comprendente l’intera gestione finanziaria dello Stato, coinvolge una poliedrica gamma di materie.
La possibilità che la legge del bilancio possa essere posta in vigore tramite decreto legge è negata dalla maggioranza della dottrina. L’art. 77 della Costituzione statuisce che condizione, affinchè possano essere emanati da parte del Governo decreti aventi forza di legge, sia il caso di necessità e urgenza. Nello specifico caso del bilancio, detta ipotesi potrebbe dirsi realizzata solo allorchè l’attività dello Stato si paralizzasse, a causa del persistente rifiuto del Parlamento di approvare la legge di bilancio. L’atteggiamento in questione implicherebbe, però, la sfiducia nei confronti del Governo, che in un regime parlamentare, quale è il nostro, non ha che la alternativa di rassegnare le dimissioni o di chiedere ed ottenere dal presidente della repubblica lo scioglimento delle Camere.

Articolo 81 della costituzione: requisiti del bilancio – i principi I

La norma in esame esprime anche i seguenti principi:

  • Universalità (unicità): tutte le entrate e tutte le spese devono essere iscritte in bilancio, non sono ammissibili debiti e gestione di fondi fuori bilancio ad eccezione di quelli espressamente indicati nella tabella allegata allo stato di previsione del Ministero dell’economia e delle finanze.
  • Integrità: entrate e spese devono essere indicate al lordo, non sono ammesse compensazioni che ne snaturerebbero l’effettiva consistenza.
  • Unitarietà (unità): tutte le spese e tutte le entrate si presentano come un tutto unitario, non sono ammissibili collegamenti tra singola entrata e singola spesa, non sono ammessi tributi di scopo.
  • Annualità: principio previsto dall’art. 81 della Costituzione. Le esigenze di programmazione pluriennale hanno limitato l’importanza di questo principio. Abbiamo oggi altri strumenti per programmi che hanno una valenza superiore all’anno: bilancio pluriennale di previsione. (durata tre anni).
  • Specializzazione: le voci di entrata e di spesa vengono iscritte in bilancio in modo distinto, dettagliato e ordinato secondo determinati criteri al fine di ridurre la discrezionalità della pubblica amministrazione. Attualmente il bilancio è suddiviso in unità previsionali di base riferite ad aree omogenee di attività, ciascuna delle quali è gestita da un centro di responsabilità amministrativa, non sono ammessi gli storni da una unità all’altra.
  • Pubblicità: i cittadini devono essere messi nelle condizioni di sapere come le risorse pubbliche vengono impiegate. Ciò si attua mediante la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della legge di Bilancio.

Articolo 81 della costituzione: requisiti del bilancio – i principi II

Si ricorda che il diritto al bilancio nasce nel medioevo, il documento storico che per primo ne rivendica l’affermazione è la Magna Charta Libertatum del 1215, attraverso il quale per la prima volta i rappresentanti dei Borghi e delle Contee inglesi imposero al sovrano Giovanni Senza Terra (John Lackland), l’obbligo di sottoporre ad approvazione le spese e le entrate del suo regno. La Magna Charta fu firmata a Runnymede, il 15 giugno 1215.
In origine quindi il diritto al bilancio nacque come lo strumento cui le assemblee facevano ricorso per porre un freno al potere assoluto del sovrano; gli organi rappresentativi, i parlamenti, avevano quindi il compito di frenare le spese del sovrano. Il principio è rimasto anche negli stati democratici benché oggi il diritto che ha il popolo (Parlamento) di approvare le spese del sovrano (il Governo) viene usato non tanto per frenare le spese ma per aumentarle. La funzione del Parlamento, in materia finanza pubblica, ha assunto un effetto propulsivo della spesa e non di freno. Spetta poi al Governo, in particolare al Ministro dell’Economia e delle Finanze, resistere alle tendenze parlamentari e degli altri ministeri di aumentare le spese pubbliche.

Esegesi dell’art. 81 della Cost.: modalita’ di approvazione e principio di unita’ sotto il profilo tecnico-finanziario I

Ai fini dell’approvazione del bilancio, la Costituzione non stabilisce una maggioranza qualificata. A tal proposito è da sottolineare che, in occasione dell’approvazione dell’art. 81 da parte dell’assemblea costituente, fu presentata una proposta volta a disporre, per detta approvazione, una maggioranza di due terzi in entrambe le Camere. La proposta non trovò accoglimento, in quanto una siffatta maggioranza sembrò ” difficilissima da raggiungersi”, di modo che, per la mancata approvazione del bilancio ” si sarebbero avute conseguenze di vasta portata”.
Sempre in relazione al primo comma dell’art. 81, è da rilevare che questi, riferendosi al bilancio, adotta il sostantivo al plurale, il che potrebbe indurre l’interprete a ritenere che si sia voluto abbandonare uno dei caratteri più rilevanti, sotto il profilo tecnico-finanziario , dello stesso bilancio, qual è quello della sua ” unità”.
Ma il termine ” bilancio”, usato anche al singolare, lo si incontra ripetuto in altre parti dello stesso art.81, e, precisamente, nel secondo e nel terzo comma.

Esegesi dell’art. 81 della cost.: modalita’ di approvazione e principio di unita’ sotto il profilo tecnico-finanziario II

  • La Costituzione ha, dunque, lasciato impregiudicata la questione se il bilancio statale possa essere approvato con uno o più atti legislativi, mentre ha voluto che ogni ministero abbia uno stato di previsione della spesa distinto, intendendosi nella accezione di “bilancio” (sotto il profilo che, della materia viene dato nella corrente prassi parlamentare relativo ai singoli settori dell’amministrazione centrale dello Stato), quello concernente il ministero ( difatti, comunemente e tuttora, adoperando il termine con un significato diverso da quello che sul piano tecnico esso ha, si usa dire, ad esempio, bilancio del ministero dei lavori pubblici, bilancio del ministero dell’istruzione e della ricerca, e così via per indicare i grandi settori di spesa nei quali è ripartito l’apparato statale).

Esegesi dell’art. 81 della cost.: modalita’ di approvazione e principio di unita’ sotto il profilo tecnico-finanziario III

  • Il Costituente, accogliendo la teoria della finanza funzionale non pone alcun vincolo di pareggio per il bilancio, dovendo questo essere segno non solo di un’ordinata amministrazione ma piuttosto strumento di programmazione finanziaria. Pertanto, la Costituzione attribuisce al Governo il potere discrezionale necessario a impostare il bilancio nella prospettiva della sua funzione di stimolo e di correzione della congiuntura, il che presuppone una valida analisi economica e un “equilibrio” ( non pareggio) fra entrate e spese. Il processo di formazione del bilancio si svolge, perciò, in due distinte fasi, di cui la prima, attenendo alla predisposizione e alla valutazione delle componenti preventive di settore (singoli ministeri), risulta incentrata presso il Ministero dell’Economia e nel braccio operativo della Ragioneria generale (fase tecnico-amministrativa); la seconda, rimanda al Governo la deliberazione nel testo definitivo del progetto di bilancio di previsione, quale organo collegiale responsabile del coordinamento della finanza pubblica e della sua unitarietà di indirizzo (fase politico-amministrativa) politico, economico e sociale.

Esegesi dell’art. 81, il secondo comma I

Con il secondo comma dell’art 81 “l’esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per un periodo non superiore complessivamente a quattro mesi” viene costituzionalizzato l’istituto dell’esercizio provvisorio del bilancio.
La data del 31 dicembre segna la chiusura dell’anno finanziario; e, pertanto, se, entro tale data, non è avvenuta l’approvazione del bilancio da parte delle Camere, viene a mancare al Governo la potestà di accertare e riscuotere le entrate e di erogare le spese; il che significa, in altre parole, che il Governo si troverebbe nella impossibilità di svolgere la sua azione amministrativa, con conseguente arresto di tutta l’attività finanziaria ed amministrativa dello Stato. L’istituto dell’esercizio provvisorio è previsto, appunto, per ovviare a tali gravi conseguenze.
Tutta la disciplina che regola nel nostro sistema di bilancio l’istituto dell’esercizio provvisorio era contenuta, sino alla emanazione della legge 5 agosto 1978, n. 468, in questo secondo comma dell’art. 81 Cost., in quanto, né la legge, né il regolamento di contabilità generale dello Stato contengono alcuna norma al riguardo.

Per approfondimenti sull legge finanziaria si rimanda alla lezione 7.

Esegesi dell’art. 81, il secondo comma II

L’art. 16 della legge ora richiamata, dopo aver ripetuto letteralmente, al primo comma, la norma costituzionale, recitando che ” l’esercizio provvisorio nel bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi”, dispone, nei comma successivi, che ” durante l’esercizio provvisorio la gestione del bilancio è consentita per tanti dodicesimi della spesa prevista da ciascun capitolo quanti sono i mesi dell’esercizio provvisorio, ovvero nei limiti della maggiore spesa necessaria, qualora si tratti di spesa obbligatoria e non suscettibile di impegni o di pagamenti frazionati in dodicesimi” ( secondo comma) e che ” le limitazioni di cui al comma precedente si intendono riferite sia alle autorizzazioni di impegno che a quelle di pagamento” (terzo comma).

E’ da puntualizzare che le leggi che autorizzano l’esercizio provvisorio si limitano a legittimare il Governo ad esercitare provvisoriamente la gestione del bilancio, sino a quando non sia approvato per legge e non oltre il termine concesso, secondo gli stati di previsione, con le modalità previste nel relativo disegno di legge presentato alle Camere.

Esegesi dell’art. 81, il secondo comma III

L’esercizio provvisorio è, notoriamente, inteso come il complesso dei fatti gestori che l’esecutivo pone in essere per un periodo limitato dell’anno finanziario in virtù di un’autorizzazione temporanea. E’ stato, pertanto, osservato che l’esercizio provvisorio rappresenta una deroga al principio dell’annualità e a quello che prevede la priorità dell’esame e della approvazione del bilancio sulla sua esecuzione.
Per sua intrinseca natura di istituto eccezionale, l’esercizio provvisorio del bilancio dovrebbe trovare rara applicazione, ma è opportuno ricordare che in 118 anni, ben 86 sono stati gli esercizi provvisori.
Da evidenziarsi è che la concessione dell’esercizio provvisorio di bilancio è sottoposta a due precisi limiti: uno formale, l’altro temporale ( la necessità della legge ed il periodo massimo di quattro mesi). Rispetto al primo limite, infatti, la norma pone una riserva a favore del potere legislativo. E’ inoltre, da escludere la possibilità che tale autorizzazione possa essere delegata al Governo o attuata con decreto legge o approvata da commissioni parlamentari in sede deliberante.

Esegesi dell’art. 81, il secondo comma IV

L’autorizzazione all’esercizio provvisorio deve essere concessa con legge, dal Parlamento al Governo, solo quando dei chiari ritardi procedurali facciano sì che la legge del bilancio non possa venir approvata prima dell’inizio del nuovo anno finanziario. Tale autorizzazione, invece, non potrebbe essere concessa, quando il ritardo è provocato da divergenze politiche tra la maggioranza parlamentare e il Governo. In altre parole, l’emanazione della legge che autorizza l’esercizio provvisorio è condizionata alla sostanziale presunta possibilità che il bilancio possa, successivamente, essere approvato dal Parlamento. Per ciò che concerne il secondo limite indicato dalla norma costituzionale in esame, va sottolineato che esso consente, per uno stesso esercizio, che possano essere richieste più autorizzazioni all’esercizio provvisorio, purchè non superino complessivamente i quattro mesi. La legge di autorizzazione all’esercizio provvisorio è stata riconosciuta come esempio di legislazione vincolata: nella presentazione da parte del Governo, nell’approvazione da parte del Parlamento ed anche nel suo contenuto ( come per la legge del bilancio, non possono stabilirsi nuovi tributi e nuove spese).

Esegesi dell’art. 81 della cost., III comma, natura della legge di bilancio I

Secondo quanto disposto dal terzo comma dell’articolo 81: “Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese“, la Costituzione, secondo una consolidata dottrina (tra gli altri: buscema, bennati,castelli avorio,scoca, mezzacapo), aveva accolto il principio del valore formale della legge di bilancio, essenzialmente perché ha consacrato uno dei motivi fondanti, posti a sostegno della teoria c. d. formale della legge del bilancio, vale a dire il divieto di introdurre con la legge di bilancio nuovi tributi e nuove spese.
Contrapposta alla citata corrente dottrinaria vi è altra teoria secondo cui la legge di bilancio avrebbe natura sostanziale, sia perchè che essa è atto del potere legislativo, sia perché, essa, condizionando tutte le altre leggi di entrata e di spesa, che non possono essere eseguite se non trovano considerazione in bilancio, non può non avere che la loro stessa natura e sia, infine, perché conferisce una facoltà all’esecutivo. I sostenitori della prima corrente di pensiero incardinano le proprie argomentazioni oltre che su quella fondamentale del divieto di introdurre nuovi tributi e nuove spese, anche sulla osservazione secondo cui la legge in parola non avrebbe i requisiti per essere qualificata legge in senso sostanziale.

Esegesi dell’art. 81 della cost., III comma, natura della legge di bilancio II

Secondo gli stessi autori, di conseguenza, la legge di bilancio. a) mancherebbe dell’astrattezza, in quanto essa esaurirebbe i suoi effetti nel rapporto Parlamento-Governo, considerato che il suo scopo è quello di autorizzare il Governo ad acquisire le entrate ed eseguire le spese;b) non avrebbe il carattere della generalità, in quanto si rivolgerebbe ai soli organi del potere esecutivo; c) difetterebbe del requisito della novità, in quanto non può portare innovazioni all’ordinamento giuridico preesistente, ma limitarsi solo ad autorizzare il Governo al prelievo delle entrate ed alla erogazione delle spese, secondo le modalità fissate nel complesso delle norme sostanziali preesistenti. Sempre a sostegno di detta tesi, viene puntualizzato che la deliberazione parlamentare sul bilancio rappresenta un atto di alta amministrazione; un mezzo di sindacato politico ed uno strumento di controllo e che il bilancio è uno strumento per l’esercizio della funzione ispettiva del Parlamento sul Governo e sugli organi che da esso dipendono.

Esegesi dell’art. 81 della cost., III comma, natura della legge di bilancio III

Il problema della natura giuridica (formale o sostanziale) della legge di bilancio si riallaccia alla teoria più generale che, avuto riguardo alla efficacia produttiva dei rapporti che ordinariamente accompagna le norme giuridiche, individua due categorie di leggi: formali e sostanziali. La teoria in questione qualifica, appunto, sostanziali le leggi che contengono vere e proprie norme di diritto e che, per essere tali creano ex novo rapporti giuridici tra i soggetti del diritto o modificano rapporti preesistenti e ritiene, invece, semplicemente formali le altre che, pur avendo forma di legge, contengono disposizioni e provvedimenti che non creano o modificano rapporti giuridici. Detta teoria dualistica delle leggi è contestata da quegli autori che, pur riconoscendo la esigenza di leggi di questa seconda specie, negano la validità di ogni disposizione, ritenendo che qualsiasi materia possa essere rivestita dalla forma di legge e che tutto ciò che è rivestito dalla forma di legge, nel modo prescritto dalla Costituzione, è norma in senso formale e sostanziale insieme, anche nei casi in cui manca l’elemento coercitivo, il quale non è da ritenersi indispensabile per caratterizzare la norma giuridica.
Le dispute cui si accennato, sulla natura delle legge di bilancio, e sul suo contenuto giuridico, ebbero origine e furono particolarmente accese, in Germania sul finire del secolo scorso. Accaniti fautori della natura di legge formale del bilancio furono sia lo Gneist, il quale, prendendo in considerazione il diritto costituzionale anglosassone, ne trasse delle regole generali per tutti i Paesi europei, sostenendo che l’atto di approvazione del bilancio non rientra nella legislazione, né materiale, né formale, ma rappresenta semplicemente una funzione amministrativa, la quale ha per oggetto un’azione di controllo, sia il Laband, secondo il quale la legge di bilancio, non contenendo alcuna norma giuridica non è legge in senso materiale ma solo in senso formale.

Esegesi dell’art. 81 della cost., III comma, natura della legge di bilancio IV

Alla teoria della scuola tedesca si contrappose quella della scuola francese, che attribuiva alla legge del bilancio la natura di legge sostanziale; in quanto tale legge implicava ogni anno la proroga di tutte le leggi finanziarie di entrata e di spesa preesistenti (jellinek, majorana a., majorana s., gneist, laband, stourm, de marcè, jèze, duguit). Da quanto premesso ne consegue che affermare che la legge del bilancio sia una legge formale non sembra serva a caratterizzarla nei confronti delle altre leggi nell’attuale ordinamento. I caratteri delle potestà legislativa, riconosciuta al Parlamento dall’art. 70 della Costituzione, sono identificabili positivamente nella forza e nel valore di legge, i quali vanno pertanto, accolti come gli unici dati tipici, nonché differenziali dell’atto legislativo. In tali limiti l’antitesi tra legge formale e legge materiale diventa una schematica inutilizzabile. La dicotomia –nella sua versione classica- tra legge materiale e legge formale, a seconda che contenga o meno norme giuridiche, parte da un concetto complessivo di legge che non attiene alla realtà costituzionale della Repubblica italiana, ovverosia un concetto non tecnico desunto da elementi oggettivi e materiali che non sono quelli essenziali.
Negare oggi, natura sostanziale, alla legge di bilancio, appare, invero, assai discutibile. La Costituzione, difatti, ha riconosciuto al Parlamento un’ampia e penetrante capacità di concorrere alla formazione sostanziale del bilancio attraverso il potere di emendamento. Inoltre, oggi la decisione di bilancio è divenuta l’atto più importante di programmazione finanziaria e tipica espressione di un atto di indirizzo politico ed economico, con puntuali ricadute sia sui rapporti interorganici ( fra i soggetti dell’ apparato pubblico), sia sui rapporti intersoggettivi (fra la P.A. e i suoi creditori o debitori nell’ambito delle obbligazioni pecuniarie).

Esegesi dell’art. 81 della cost, III comma, ” nuovi tributi” e ” nuove spese”: alcune precisazioni I

Il contenuto e la portata della legge di bilancio risultano definiti, nel nostro ordinamento positivo dal’art. 127 del regolamento di contabilità, il quale precisa che “le entrate e le spese, che si iscrivono negli stati di previsione, rappresentano competenze dell’esercizio, cioè, per le entrate, ciò che si crede potranno produrre durante l’anno finanziario i diversi cespiti di entrata da leggi e quelli eventuali che sono prevedibili, e, per le spese, quelle che il Governo è autorizzato a fare, nel corso dell’anno medesimo, per provvedere ai pubblici servizi ed agli obblighi assunti da Stato”.
Orbene, il divieto di introdurre “nuovi tributi”, con la legge di approvazione del bilancio, è diretto ad impedire che il parlamento possa approvare nuovi oneri a carico dei contribuenti senza una adeguata ponderazione ed approfondito esame delle complesse situazioni che accompagnano l’istituzione di nuovi tributi. Ma per raggiungere tale scopo occorre che il divieto venga riferito non soltanto, secondo la dizione letterale della norma costituzionale, ai tributi che non abbiano già una loro disciplina e la previsione dei loro presupposti (soggetto, oggetto, misura) in una legge sostanziale preesistente, ma, altresì, qualsiasi mutamento dei requisiti dei predetti elementi ed, in particolare, al terzo elemento, e, cioè, alle variazioni di aliquote dei tributi già esistenti.

Esegesi dell’art. 81 della cost, III comma, ” nuovi tributi” e ” nuove spese”: alcune precisazioni I

Nel suo sostanziale contenuto, insomma, il divieto di introdurre ” nuovi tributi” sancito dalla Costituzione, va inteso come divieto, alle leggi tributarie in vigore, di innovare un qualunque elemento costitutivo dei singoli tributi.Per quanto attiene al significato da riconoscere alla locuzione ” nuove spese” contenuta nel terzo comma dell’art. 81del testo della Costituzione, l’intento del costituente è stato quello di evitare l’introduzione in bilancio di spese non previste da una preesistente disposizione legislativa sostanziale. Nel contesto evolutivo della concezione dell’attività finanziaria prevista nella Costituzione, la statuizione del terzo comma dell’art. in questione è apparsa avulsa dalla realtà economica e sociale, che investe proprio la sede del bilancio, dell’idoneità all’organica, sistematica e periodica revisione e comparazione di entrate e spese. Perciò, vigente l’espresso divieto costituzionale, nella realtà programmatoria del budgeting system, si è reso necessario introdurre, con la riforma delle procedure e dei contenuti intervenuta nel 1978, la legge finanziaria e il documento di programmazione economico-finanziaria.

Esegesi dell’articolo 81 della costituzione, il quarto comma I

Per regola generale del nostro sistema giuridico-costituzionale, le nuove e le maggiori spese devono essere autorizzate per legge ed, inoltre, ogni legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i c. d. mezzi di copertura. Il quarto comma dell’art. 81 della Costituzione recita. Infatti, che “Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte“. Tale precetto costituzionale, pertanto, prescrivendo che i provvedimenti legislativi volti ad incrementare le spese siano condizionati ad indicare un correlativo incremento di entrate, è volto sia a garantire l’iniziativa parlamentare per leggi che implicano nuove o maggiori spese, sia ad evitare che i membri del Parlamento ed il Governo siano spinti a proporre spese senza un’adeguata ponderazione delle conseguenze negative che potrebbero derivare per l’equilibrio della finanza pubblica. Il principio della copertura delle nuove spese non è nuovo nel nostro ordinamento; esso, infatti, era già contemplato dall’ultimo comma dell’art. 43 della legge di contabilità dello Stato ( r.d. 18 novembre 1923, n. 244), nel quale è affermato che: “nelle proposte di nuove o maggiori spese occorrenti dopo l’approvazione del bilancio devono essere indicati i mezzi per far fronte alle spese stesse”. E’ stato correttamente osservato che, mentre quest’ultima norma pone l’obbligo della indicazione dei mezzi per le “proposte” di legge , la norma costituzionale pone il medesimo obbligo per ogni “legge”.

Esegesi dell’articolo 81 della costituzione, il quarto comma II

La differenza è dovuta al fatto che la norma di contabilità è diretta al Governo per l’esercizio della iniziativa legislativa, mentre la norma costituzionale è rivolta al legislatore. Naturalmente la norma costituzionale è più generale e cogente della norma di contabilità. Ed infatti, in base alla norma di contabilità, nulla impedirebbe al legislatore ordinario di omettere la indicazione della copertura.
L’art. 43 della legge di contabilità, inoltre, secondo l’inciso “dopo l’approvazione del bilancio”, limita l’obbligo della copertura solo alle spese gravanti sul bilancio già approvato. Esso, quindi, si riferisce specificamente alle leggi di variazione del bilancio che, in quanto tali, intervengono dopo l’approvazione del bilancio. Il suo scopo è di evitare che sia turbato l’equilibrio generale di quello specifico bilancio di previsione, già approvato dal Parlamento; l’art. 81, invece, riferendosi  “ad ogni altra legge”, e tralasciando qualsiasi indicazione temporale, pone un principio generale a salvaguardia della gestione del pubblico denaro, considerata nella sua continuità e non in relazione ad uno specifico esercizio finanziario.

Esegesi dell’art. 81 della costituzione, il quarto comma: problemi interpretativi

La norma costituzionale in parola risulta, prima face, semplice e chiara, in realtà pone diverse questioni interpretative. A conferma di un’esatta interpretazione e applicazione della disposizione in esame non può prescindersi dalla considerazione secondo cui la necessità di determinare nella medesima legge di spesa i mezzi occorrenti alla sua copertura si delinea come un contrappeso all’espresso riconoscimento della piena iniziativa parlamentare in materia finanziaria effettuata dalla Costituzione repubblicana. In sostanza, al sistema della copertura delle leggi di spesa compete la difesa in corso d’anno, dell’equilibrio finanziario attuato con il bilancio e richiede la predisposizione di un procedimento che assicuri l’attuazione del principio di responsabilità nelle decisioni di spesa. Il dettato costituzionale, pertanto, prescrive una metodologia decisionale che assicuri, da parte del legislatore, un’adeguata consapevolezza ed assunzione di responsabilità nell’accoglimento di leggi di spesa diverse dal bilancio; il pareggio, così, invece di essere risultato automatico, garantito da un meccanismo giuridico, diventa un possibile obiettivo in relazione alle scelte di politica finanziaria prese dal Parlamento su proposta del Governo. In tale prospettiva le leggi  “altre” da quella di approvazione del bilancio, che comportino nuove o maggiori spese, devono indicare i mezzi per farvi fronte, poiché non idonee alla comprensibilità unitaria del quadro globale di entrata e spesa esterno al proprio campo di intervento e rispetto al quale va risolto il problema del reperimento dei mezzi di copertura.

Esegesi dell’art. 81 della costituzione, il quarto comma: problemi interpretativi

In verità, il comma quarto dell’art.81 della Costituzione intende sottolineare che se l’iniziativa parlamentare è preclusa per il bilancio non lo è affatto per la legislazione di spesa, campo in cui si invoca con chiarezza, per il suddetto dettato, un’assunzione di corresponsabilità nell’assetto dei rapporti tra Parlamento e Governo i cui si colloca la questione, e che richiede la codeterminazione delle decisioni legislative con l’impegno dell’esplicitazione degli effetti finanziari. Trattasi di una questione, senza ombra di dubbio, assai complessa, poiché le possibilità di spesa con l’attuazione dell’obbligo di copertura risultano limitate dai mezzi ai quali può farsi ricorso, i cui termini concreti si esprimono in una serie di scelte fra soluzioni alterne, nelle quali viene ad estrinsecarsi l’indirizzo politico dell’azione governativa in materia finanziaria.
Il principio generale di responsabilità nelle decisioni di spesa, nel rispetto dell’ultimo comma dell’art 81 della Costituzione, deve essere applicato all’intero settore pubblico allargato e la copertura finanziaria deve tener conto dell’intera durata dell’impegno di spesa che si assume. In buona sostanza, il rapporto sinallagmatico tra decisione di spesa-decisione di copertura, ai fini della emersione della responsabilità, comporta l’interpretazione tassativa di quali siano i mezzi costituzionalmente accettabili per far fronte a nuove o maggiori spese. Da quanto sino ad ora illustrato pare naturale dedurre che le chiavi di lettura più attuali dell’insegnamento del quarto comma dell’art.81 della Costituzione e del suo inserimento nell’ambito della disciplina costituzionale del bilancio siano proprio queste, e solo in questi sensi esso può recuperare la sua funzione, la sua portata e il ruolo, aggirando quell’ampia zona grigia oggi esistente, rappresentata dalla sua sostanziale elusione a fronte di un rispetto che è solo formale e che spiega un risultato così lontano e opposto da quello che si intendeva raggiungere con la sua stesura e che ha portato all’affermazione del superamento delle statuizioni in esso contenute.

I materiali di supporto della lezione

Luciana Di Renzo, Politiche e istituti della finanza pubblica nazionale e europea, II edizione, 2007, Academy School, Napoli.

Luciana Di Renzo, Le riforme finanziarie nel policentrismo istituzionale, Napoli, 1991.

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