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Luciana Di Renzo » 8.Autonomia finanziaria degli Enti territoriali: art.119 cost.


L’autonomia finanziaria degli enti territoriali

L’art.119 Cost., nella sua formulazione originaria prevedeva che l’autonomia finanziaria fosse una prerogativa delle sole Regioni.
Con la riforma del Titolo V della Costituzione, operata con la legge costituzionale n. 3/2001, tale autonomia è stata riconosciuta, anche a: Comuni, Province e Città Metropolitane.

Il nuovo art. 119, co.1, Cost., infatti, dispone che:
I comuni, le province, le citta’ metropolitane e le regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa.
La novella costituzionale implica, pertanto, che regioni ed enti locali si reggano con la finanza propria, vale a dire finanziando le proprie spese di funzionamento, di intervento e di amministrazione, con i mezzi prelevati dalla propria collettività (come regola), salva naturalmente l’esigenza di perequazione delle situazioni meno avvantaggiate
Tale autonomia, sebbene formalmente riconosciuta a tutti gli enti territoriali in misura eguale, di fatto, risulta, tuttavia, differenziata. Infatti, posto che l’art. 23 Cost. prevede che la potestà impositiva possa essere esercitata solo in base alla legge; le Regioni (ex art.117 Cost.) sono gli unici enti territoriali in condizione di imporre autonomamente dei tributi; mentre, la potestà impositiva delle altre Istituzioni territoriali, deve, necessariamente, operare, in via regolamentare, all’interno di leggi regionali o statali (esempio: Imposta Comunale sugli Immobili istituita con legge statale).

La lezione è stata curata da Chiara Fontana, ricercatore IUS 12

Art.119, co.2 Cost.

Il co. 2, dell’art. 119 Cost. precisa l’affermazione contenuta nel 1° co., specificando in che cosa consiste effettivamente l’autonomia finanziaria. Esso, infatti, dispone che:
I comuni, le province, le citta’ metropolitane e le regioni hanni risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibili al loro territorio.

Come si vede, si tratta di entrate diverse fra loro.
La prima disposizione “…hanno risorse autonome“, ha valore meramente descrittivo; e, prevedendo che tutti gli enti abbiano risorse proprie (derivanti dalla gestione dei beni di loro proprietà) non desta alcun problema interpretativo.
La seconda previsione “Stabiliscono e applicano tributi propri“, dovendo la determinazione del tributo sottostare, come si è detto, alla riserva di legge prevista dall’art.23 Cost., si rivolge solo alle Regioni, in quanto dotate di potestà legislativa; e prevede una potestà impositiva in senso proprio.
La terza previsione “Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio”, riguarda una potestà impositiva in senso ampio, diversa dalla precedente. Il testo, infatti, prevede che siano gli enti a determinare la compartecipazione nei confronti di un’imposta i cui proventi sono percepiti nel territorio regionale, ma che è disciplinata da una legge statale (esempio IRAP o ICI).

I Tributi propri

Poste queste premesse, si deve capire quando le Regioni possono stabilire e imporre tributi propri e quando, invece, possono godere di compartecipazioni al gettito di tributi erariali.

Per rispondere a questa domanda occorre rifarsi all’art.117 Cost.. Tale articolo dispone che:

  • Lo Stato ha potestà legislativa esclusiva nei confronti un numero ristretto di materie e, per quel che qui interessa, limitatamente a: “Sistema tributario e contabilita’ dello stato” e “Perequazione delle risorse finanziarie” (art. 117, co.2, lett.e).
  • Stato e Regioni hanno competenza concorrente in materia di “Armonizzazione dei bilanci pubblici e Coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario” (art.117, co.3) .
  • Le Regioni hanno potestà legislativa esclusiva su tutti gli altri tributi regionali e locali (art. 117, co.4).

In proposito, si può affermare che sono configurabili come tributi propri tutti quelli che sono stabiliti in un’area non coperta da legge statale e che la Regione può imporre nel proprio territorio, collegandoli a determinate finalità.
Questa capacità deve essere attribuita anche agli enti locali,i quali possono istituire, applicare e stabilire, in via regolamentare, gli elementi strutturali di tali tributi, nell’ambito delle materie e nella sfera dei soggetti indicati “genericamente” dalla legge regionale (c.d. legge-quadro o legge-cornice, attuativa della riserva di cui all’art.23 Cost.).

Art, 119, co. 3-4 , Cost.

Sia le risorse autonome, sia i tributi propri, sia le compartecipazioni, devono servire a finanziare le funzioni pubbliche attribuite alle Regioni e agli altri enti locali. Poiché, però, non tutte le Regioni ed enti territoriali godono degli stessi mezzi finanziari, l’art.119, co. 3 prevede che:
La legge dello stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacita’ fiscale per abitante.
Tale fondo ha lo scopo di finanziare quegli enti sul cui territorio non si forma sufficiente ricchezza (quindi enti rappresentativi di aree territoriali caratterizzate da un deficit di sviluppo); ovvero non organizzati per escutere, correttamente ed efficientemente, attraverso le imposte, la ricchezza che si produce (enti rappresentativi di aree territoriali caratterizzate da una vasta presenza di economia sommersa ed irregolare).

L’art.119, co. 4, Cost. stabilisce, però, che:
Le risorse derivanti dalle fonti di cui ai commi precedenti consentono ai comuni, alle province, alle citta’ metropolitane e alle regioni di finanziare integralmente le funzioni pubbliche loro attribuite.
Tale norma costituisce il parametro generale per la valutazione della congruità delle risorse assegnate, nel senso che l’insieme delle risorse di cui ai primi tre commi dell’art. 119 deve consentire il congruo svolgimento delle funzioni pubbliche. La norma, tuttavia, non precisa se il finanziamento integrale delle funzioni debba essere garantito a ciascuno degli enti dalla stessa contemplati o se si debba tener conto del livello aggregato dei vari enti.

Art.119, co.5-6 Cost.

Quindi, tendenzialmente, queste dovrebbero essere sufficienti a garantire il funzionamento dei singoli enti territoriali; tuttavia, l’art.119 Cost. ha previsto un’ulteriore manifestazione dell’attività perequativa già disposta al co.3., al co.5, laddove dispone che:

Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarieta’ sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati comuni, province, citta’ metropolitane e regioni.

Tale previsione opera come norma di “chiusura” del sistema, permettendo di comporre il difficile rapporto tra principio di uguaglianza e potenziamento delle autonomie territoriali; e realizzando una compensazione delle risorse tra territori più ricchi e territori maggiormente bisognosi, commisurata al dato strutturale degli squilibri in materia di sviluppo economico, coesione e solidarietà sociale.

L’ultimo comma dell’art.119, dispone: I comuni, le province, le citta’ metropolitane e le regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo principi generali determinati dalla legge dello stato. Possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento. E’ esclusa ogni garanzia dello stato sui prestiti dagli stessi contratti.

Quadro generale

L’art. 119 Cost. determina una innovazione sostanziale per l’intero ordinamento della Repubblica; tuttavia, una valutazione dell’effettivo cambiamento che essa determinerà, sarà possibile solo dopo che i relativi provvedimenti di attuazione saranno definitivamente stabiliti dal Parlamento.
Si segnala:

  1. che il processo adeguamento della Repubblica alla legge n. 3/2001 è stato guidato, in questi anni, dalla giurisprudenza della Corte Costituzionale, le cui sentenze sul tema (molto numerose, a fronte dell’imponente contenzioso tra Stato e Regioni) hanno spesso fissato punti fermi, in genere anticipando l’intervento del legislatore e comunque condizionando i contenuti della futura normativa di attuazione. In quest’ottica, un ruolo di primo piano, deve riconoscersi alla sentenza n. 37/2004 che si configura come una indispensabile “bussola” da utilizzare, da parte del legislatore, nell’accidentato percorso attuativo del novellato art. 119 Cost; e, successivamente, alla ordinanza n. 148/2006; e alla sentenza n. 45/2008 che riprendono il tema dei contenuti dell’autonomia finanziaria e del rapporto tra legge regionale e legge statale, precisandone limiti e significati.
  2. Che il disegno di legge sull’attuazione dell’art.119 Cost., approvato con modifiche, dal Senato, il 22 gennaio 2009, è tutt’ora al vaglio delle Commissioni parlamentari 5° (Bilancio, Tesoro e Programmazione) e 6° (Finanze).

I materiali di supporto della lezione

L. Di Renzo, L'ordinamento finanziario regionale, Napoli, 1996

Ordinanza n.148/2006

Sentenza n. 45/2008

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