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Luciana Di Renzo » 2.Principi costituzionali: quadro generale


Il dibattito in Assemblea Costituente 1

La vigente Costituzione contiene le regole fondamentali dell’Ordinamento finanziario e pone schemi rigidi entro i quali il legislatore deve muoversi sia sul versante delle entrate che in quello delle spese pubbliche. In effetti, i principi enunciati in materia finanziaria costituiscono il frutto di modelli e orientamenti a cui si pervenne in seguito a un vivace dibattito sull’ampiezza che doveva assumere la regolamentazione costituzionale della materia finanziaria, che, dato il suo centrale rilievo istituzionale e politico – sociale, fece prevalere un atteggiamento di grande cautela nella delineazione dei relativi principi costituzionali. Della disciplina di tale settore si occupò la Commissione economica (Sottocommissione Finanza), che nel suo Rapporto per l’Assemblea Costituente, suggerì un criterio di intervento limitato ad argomenti essenziali e all’enunciazione di pochi principi fondamentali che spettava al legislatore ordinario di svolgere e applicare in istituti specifici, modificandoli col variare delle opportunità concrete.

Assemblea Costituente

Assemblea Costituente


Il dibattito in Assemblea Costituente 2

Mentre in sede di Carta fondamentale le sole norme da considerare avrebbero dovuto riflettere i risvolti del potere finanziario sull’essenza del principio di libertà, e dei diritti inviolabili dei cittadini, in modo da contemperare la libertà con l’autorità, l’individualismo con la solidarietà, la doverosità tributaria con la giustizia fiscale, l’eguaglianza di trattamento con i principi distributivi del riparto dei carichi pubblici. In sostanza, alla materia finanziaria furono dedicati gli artt. 23 e 53 ove furono sanciti i fondamentali principi della riserva di legge e della capacità contributiva. I problemi dei raccordi tra entrate e spesa pubblica, come componenti essenziali del bilancio e della relativa disciplina trovò composizione nell’art. 81. Riferimenti ai profili finanziari furono anche inseriti nelle disposizioni (artt. 119 e 128) specificamente dedicate alle Regioni e agli Enti Locali (Comuni e Province) per gli insopprimibili nessi evidenti tra la loro autonoma politica e quella finanziaria.

Assemblea Costituente

Assemblea Costituente


Ulteriori vincoli costituzionali 1

Oltre agli articoli della Costituzione cui prima si è fatto riferimento, per un’esatta configurazione dei valori che la carta fondamentale tutela e garantisce in un insieme armonico che coinvolge il campo finanziario, circoscrivendo e delimitando la potestà legislativa, occorre dare conto di ulteriori norme costituzionali che, se pur indirettamente, condizionano l’esercizio legittimo di tale potestà. In questi sensi, il legislatore, allorché si appresta alla produzione di norme finanziarie, ma soprattutto tributarie, non può prescindere da tale contesto di riferimento che pone schemi notevolmente rigidi entro i quali è possibile disciplinare la materia che la costituzione gli riserva restringendone la discrezionalità e la sfera di operatività.

La firma della Carta costituzionale

La firma della Carta costituzionale


Ulteriori vincoli costituzionali 2

Vincoli di portata molto ampia sono posti:

  • Art. 2
    La Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo,sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità, e richiede l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale.
  • La ragione sostanziale della partecipazione individuale al concorso alla spesa pubblica è espressione del dovere di solidarietà in campo economico. Il dovere tributario, non è in ragione di quanto si riceve ma in ragione di quanto ciascuno è in grado di dare.  “Nello Stato democratico la cosa pubblica è di tutti e tutti hanno l’obbligo di concorrere alla cosa comune col proprio sacrificio personale” (E.Vanoni , Rapporto per l’assemblea Costituente).
La firma della Carta costituzionale

La firma della Carta costituzionale


Ulteriori vincoli costituzionali 3

Art. 3

  • Tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono eguali davanti alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali.
  • E’ compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.
  • Compito del Legislatore è d’indirizzare e coordinare l’attività economica pubblica e privata verso fini sociali in modo da realizzare la libertà e l’eguaglianza sostanziale. In campo tributario, il rispetto del principio si risolve nell’eguaglianza effettiva di trattamento sulle manifestazioni di ricchezza e nell’utilizzo della spesa pubblica quale mezzo di promozione della crescita sociale. In chiave sistematica, s’impone, dunque, una interpretazione della funzione finanziaria intesa come strumento di garanzia del sistema economico e dello sviluppo del benessere collettivo nell’ambito dei quali sono rese omogenee le libere iniziative e le tutele di esercizio delle stesse.
La copia anastatica della Costituzione firmata il 27 dicembre 1947

La copia anastatica della Costituzione firmata il 27 dicembre 1947


Ulteriori vincoli costituzionali 4

Questo schema è desumibile dal collegamento dei due articoli sopra riportati con i seguenti:
Art. 41

  • L’iniziativa economica privata è libera.
  • Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.
  • La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali.
La copia anastatica della Costituzione firmata il 27 dicembre 1947

La copia anastatica della Costituzione firmata il 27 dicembre 1947


Ulteriori vincoli costituzionali 5

Art. 42

  • La proprietà è pubblica o privata. I beni economici appartengono allo Stato, ad enti a privati.
  • La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurare la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti.
  • La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi di interesse generale.
  • La legge stabilisce le norme ed i limiti della successione legittima e testamentaria e i diritti dello Stato sulle eredità.
La copia anastatica della Costituzione firmata il 27 dicembre 1947

La copia anastatica della Costituzione firmata il 27 dicembre 1947


Ulteriori vincoli costituzionali 6

Art. 43

  • Ai fini di utilità generale la legge può riservare originariamente o trasferire, mediante espropriazione e salvo indennizzo, allo Stato, ad enti pubblici o a comunità di lavoratori o di utenti determinate imprese o categorie di imprese, che si riferiscano a servizi pubblici essenziali o a fonti di energia o a situazioni di monopolio ed abbiano carattere di preminente interesse generale.
La copia anastatica della Costituzione firmata il 27 dicembre 1947

La copia anastatica della Costituzione firmata il 27 dicembre 1947


Ulteriori vincoli costituzionali 7

Art. 47
  • La Repubblica incoraggia e tutela il risparmio in tutte le sue forme; disciplina, coordina e controlla l’esercizio del credito.
  • Favorisce l’accesso del risparmio popolare alla proprietà dell’abitazione, alla proprietà diretta coltivatrice e al diretto e indiretto investimento nei grandi complessi produttivi del Paese.
  • Merita , poi, un espresso richiamo l’art. 75 per la parte in cui (secondo comma) viene esclusa l’ammissibilità del referendum abrogativo delle leggi tributarie e di bilancio.
  • Il quadro costituzionale è stato solo in parte modificato negli ultimi anni, soprattutto per quanto riguarda il campo della finanza regionale e locale. A tale riforma costituzionale saranno dedicate specifiche lezioni.
La copia anastatica della Costituzione firmata il 27 dicembre 1947

La copia anastatica della Costituzione firmata il 27 dicembre 1947


La finanza funzionale 1

Le norme esaminate contengono precise indicazioni per la comprensione del ruolo e della funzione che, nelle intenzioni del costituente, l’attività finanziaria deve assumere. Esse, infatti, forniscono al legislatore uno schema concettuale – metodologico, fondato sulla individuazione della funzione finanziaria quale strumento di programmazione, stabilità e sviluppo del sistema socio/economico, accogliendo, con tale assunto, i postulati dottrinali discendenti dalle più accorte e avvedute teoriche.
In questo senso, il processo evolutivo della concezione del fenomeno finanziario è stato oggetto di studio sotto diverse angolazioni, che, in estrema sintesi, possono essere ricondotte essenzialmente a due filoni interpretativi: teorie economiche e teorie sociologiche. Le teorie del primo gruppo vanno dal pensiero economico dei classici a quelli dei neoclassici (fine del XIX secolo); le seconde sono più recenti.

La finanza funzionale 2

Ognuna di esse è giunta a conclusioni diverse sulla natura dell’attività finanziaria che, per le divergenti opinioni, è stata classificata con varie denominazioni: finanza neutrale, finanza sociale, finanza politico – sociologica, finanza congiunturale, finanza funzionale, finanza del costituzionalismo fiscale. Le molteplici impostazioni teoriche conducono, quindi, per i presupposti scientifici di partenza, e elaborazioni che comportano spiccate discordanze sul ruolo e sulla funzione dei pubblici bilanci nei confronti del sistema economico. In conseguenza, ciascuna teoria economica ipotizza una correlata teoria di bilancio a questa sottostante. Espressione importante di tali impostazioni possono considerarsi la:

Finanza neutrale 1

Tale concezione è frutto dell’elaborazione teorica di A. Smith, che nella sua opera Inquiry into the nature and cause of wealth of nations (1776) individuò il compito esclusivo ed essenziale dello Stato nel garantire la libertà personale e la proprietà limitando al massimo grado il proprio intervento nell’economia in quanto dannoso rispetto alla capacità naturale del mercato di trovare un proprio equilibrio (mano invisibile). In quest’ottica, nell’area economico/sociale, la più ampia libertà all’iniziativa privata avrebbe assicurato l’incontro spontaneo della domanda e dell’offerta conseguendo al meglio l’impiego dei fattori produttivi. La libertà di movimento e di concorrenza è stata ritenuta, quindi, dai teorici della finanza classica il mezzo per assicurare alla società l’organizzazione migliore e, la finanza pubblica, il mezzo per ridurre al minimo le perturbazioni nella vita economica. L’attività finanziaria pertanto, in base a tale teoria, è rappresentata come mera attività di prelievo di una quota parte del reddito prodotto dall’attività economica privata e, le imposte, semplice  mezzo di copertura dei costi dei servizi pubblici.

Finanza neutrale 2

Ne discende che i due postulati su cui poggia la teoria economica della finanza classica (cd. Ortodossa) sono finanza neutrale e bilancio in pareggio. Un eventuale disavanzo, ammesso come evento eccezionale, qualora si verifichi,dovrà trovare copertura con entrate di natura straordinaria (imposte straordinarie, emissione di carta moneta, prestiti pubblici), per essere ricondotto, comunque, al pareggio. In estrema sintesi, la nozione di finanza neutrale si fonda sulla teoria economica liberista del laisser faire, nel cui contesto i compiti statuali assicurano e garantiscono l’ordine pubblico, difesa, giustizia, commercio (obbligazioni pubbliche) per rendere agevoli le libere attività economiche dei soggetti privati.

Finanza sociale

I postulati della finanza classica furono messi in discussione (soprattutto) dalla scuola tedesca della finanza sociale di A. Wagner. Questo Autore contestò l’interpretazione del fenomeno finanziario secondo lo schema individualistico/volontaristico della finanza ortodossa sostenendo che il sistema delle spese, delle contribuzioni e del credito andasse ordinato in ragione della sua complessità e rilevanza socio – politica attraverso strumenti coercitivi. La finanza pubblica, intesa come sfera dell’economia coattiva pubblica,doveva assumere un ruolo rilevante sulla distribuzione del reddito nazionale, sui rapporti sociali, sulla diversificazione qualitativa delle spese, sul soddisfacimento di nuovi interessi collettivi.

Tale finanza interventrice avrebbe dovuto realizzare:

  • Moderati elementi di modifica della distribuzione del reddito;
  • Incrementare la produzione privata;
  • Creare forme di protezione sociale delle classi lavoratrici, dei disoccupati e dei bisognosi.

Finanza congiunturale 1

I canoni su cui si fondavano le concezioni classiche, erano,giova ripeterlo, la neutralità e il pareggio di bilancio. Per i classici della finanza ortodossa, il disavanzo non era intellettualmente accettabile. La rispettabilità di questo convincimento fu demolita da J. M. Keynes (1883-1946), con numerosi scritti sui programmi di espansione e sulla crisi economica del 1929, poi proseguita con i suggerimenti contenuti nella open letter diretta al Presidente degli Stati Uniti, pubblicata nel New York Times del 31 dicembre del 1933, fino a sostanziarsi nella sua opera fondamentale in cui egli espone, con metodo scientifico, la sua critica alla finanza classica (The general theory of employment, interest and money London, 1936 – traduz. Ital. Occupazione, interese e moneta, Torino, 1953). Essendo, secondo Keynes, la prima causa di questo fenomeno la deficienza della domanda globale, il disavanzo del bilancio pubblico (cioè un eccesso di spesa rispetto alle entrate), rappresenta un sostegno della domanda globale, stimola la ripresa dell’occupazione e l’incremento del reddito.

Finanza congiunturale 2

Nel presupposto Keynesiano, dunque, il disavanzo(deficit spending) diventa una pratica permanente per raggiungere l’equilibrio di massima occupazione. Infatti, esso non sottrarrebbe risorse produttive agli impieghi privati (secondo la concezione della finanza neutrale), ma assorbirebbe risorse produttive che non sono occupate per l’insufficienza della domanda. Per la dottrina Keynesiana, il disavanzo non è un onere, ma un mezzo per raggiungere la piena occupazione dei fattori produttivi e non ha carattere straordinario in quanto nell’economia di mercato la disoccupazione è un fatto normale Si evidenzia, così, la funzione anticiclica della finanza pubblica la quale, attraverso la manovra della spesa pubblica, contribuisce a correggere le fluttuazioni economiche (congiuntura) per conseguire la stabilizzazione del reddito nazionale. In sostanza questa teoria abbatte i fondamentali della finanza ortodossa, (finanza neutrale e pareggio di bilancio), sostituendoli con i principi di deficit spending e finanza anticiclica (cd. Finanza eterodossa). Keynes contesta che i meccanismi spontanei del mercato consentano la piena occupazione, anzi il loro assestamento avverrebbe a livelli sempre più bassi di sottoccupazione.

Finanza funzionale 1

I concetti elaborati dal Keynes furono approfonditi dai post-keynesiani, i quali svilupparono la concezione congiunturale della finanza pubblica, riconoscendo a quest’ultima una funzione non più soltanto stabilizzatrice del reddito nazionale, ma anche incrementativa di esso; e ,per la rilevanza che la funzione finanziaria assumeva rispetto al reddito nazionale, essa fu definita funzionale. Nello schema di tale teoria, l’attività finanziaria è considerata strumento di risoluzione dei problemi di lungo periodo con finalità di programmazione, di stabilità e sviluppo del sistema sociale economico. La teoria della finanza funzionale è la più moderna concezione in materia di finanza pubblica, ideata da Lerner (The economic of control, N. Y., 1946) con il contributo del pensiero di Hansen(Fiscal policy and business cycles,N.Y.,1941). La finanza pubblica diventa garanzia dell’interesse pubblico nel suo complesso ossia benessere economico e benessere sociale nel grado più elevato. Tale tipo di benessere può essere realizzato soltanto attraverso un’attività finanziaria diversificata tra lo Stato e gli Enti pubblici territoriali. La manovra del bilancio, nell’ambito di questa tipologia, definita anche fiscal policy, si realizza come manovra fiscale e come manovra della spesa pubblica e quindi attua una vera e propria politica di bilancio.

Finanza funzionale 2

Questo, a sua volta, deve essere strutturato in modo da assolvere la funzione di strumento di correzione degli andamenti economici in quanto raffigura l’ossatura della attività finanziaria. E’ nel bilancio nazionale che confluisce l’intera attività politico-economica e finanziaria che lo Stato pone in essere per compiere gli adattamenti richiesti da ogni variazione della vita economica e sociale. In altri termini, le entrate e le spese fungono da fattori determinanti dell’indirizzo e dell’andamento dell’economia e l’attività finanziaria è strumento del volume del reddito nazionale e della sua stabilità, della distribuzione del reddito tra i gruppi sociali, dello sviluppo economico.
Dalla comparazione tra le nozioni esposte e le norme e i principi costituzionali che riguardano il ramo finanziario, ne discende che l’attività finanziaria recepita nella costituzione repubblicana riflette le teorie della finanza funzionale e del bilancio ciclico, in quanto svolge i postulati relativi e ne allarga il campo d’intervento a strumento di perequazione e coesione sociale, economica e territoriale.

I materiali di supporto della lezione

Ministero per la Costituente, Rapporto della Commissione Economica, V-Relazione Finanza, Roma 1946.

E. Cheli, Il problema storico della Costituente, Napoli, 2008.

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