Luciana Di Renzo » 9.Federalismo fiscale

Introduzione

Problematiche generali
La crisi della finanza pubblica italiana iniziata negli ultimi decenni del novecento ha imposto politiche fiscali di contenimento della spesa pubblica e di ridimensionamento del deficit tanto rigorose e problematiche da sconvolgere l’assetto giuridico delle relazioni finanziarie intergovernative, ricercando soluzioni di rango costituzionale con conseguenti riforme istituzionali, amministrative e fiscali. L’evoluzione normativa ha così determinato, in modo irreversibile, la riorganizzazione della Repubblica in direzione del potenziamento delle autonomie territoriali con assunzione, a vari livelli di governo, di potestà e responsabilità nell’acquisizione, gestione ed erogazione delle risorse finanziarie in un contesto di attuazione di esigenze federaliste da più parti prospettate come fondamentale punto di snodo per il superamento della crisi finanziaria del settore pubblico attraverso una concezione federalista della finanza pubblica, la cui proposizione teorica viene definita federalismo fiscale. Tale teoria che fornisce spiegazioni dal punto di vista economico circa la preferenza per l’esistenza di diversi livelli di governo, fu concepita da R. Musgrave nel 1959 per indicare quel fenomeno che negli Stati Uniti avrebbe portato al superamento del localismo ed al successivo intervento di grant in aids da parte dello Stato federale. Il tema è stato successivamente trattato e perfezionato da W. Oates (1972) e da L. Head (1973), Autori che hanno fissato i punti cardine della suddetta teoria, mentre il modello proposto da C. M. Tiebot (1956), antecedentemente a Musgrave, pur avendo l’indubbio merito di sollevare la problematica e l’interesse sul tema, mostrò forti limitazioni nella ratio applicativa

Inquadramento

In estrema sintesi, i presupposti della teoria del federalismo fiscale si collocano su due dimensioni: una componente tecnica e una componente politica, binomio imprescindibile per la corretta raffigurazione normativa dell’intervento finanziario pubblico plurilivello nella vita economica ai fini dell’accrescimento del benessere collettivo quale funzione prioritaria della finanza pubblica. Nello specifico, la declinazione della componente tecnica e della componente politica hanno comportato l’elaborazione di principi fondamentali nella materia, distribuiti, per il primo profilo, nell’efficienza, economicità ed efficacia (profili tecnici) in relazione alla corrispondenza costi-benefici di un’azione incentrata sul ruolo svolto dagli enti territoriali di ottimizzazione della funzione finanziaria. Sul secondo versante, nell’attivazione della responsabilità finanziaria degli enti territoriali, nella provvista autonoma delle risorse, nella sufficienza delle stesse rispetto alle funzioni attribuite, nella libera determinazione della destinazione della spesa, nei compiti di perequazione e solidarietà (federalismo fiscale solidale e cooperativo) propri di un sistema multilivello.

Nozione

• Con la nozione di federalismo fiscale, dunque, si intende indicare, nel contesto di una società organizzata in più livelli di governo, un modello di riparto delle entrate fiscali imperniato sulla potestà tributaria concorrente (Stato-autonomie territoriali), in relazione alla devoluzione di funzioni, responsabilità, competenze e risorse, in una sequenza imperniata sul trinomio: funzioni –spesa – finanza. Si tratta, essenzialmente di un processo (federalizing process) di ripartizione di competenze e funzioni condizionate da una valida struttura di finanziamento non solo per un’efficiente gestione dell’intervento pubblico ma, soprattutto, per un’esatta identificazione di presupposti di imposizione condivisi ed accettati in nome della coesione economico-sociale per la copertura della spesa pubblica.
• In tal senso, con il federalismo fiscale si vuole realizzare un sistema ottimale in termini di redistribuzione, perequazione ed allocazione delle risorse pubbliche da impiegare per produrre beni e servizi che rappresentano la spesa da finanziare in funzione dell’obiettivo volto alla costruzione di un rapporto dinamico e flessibile tra Stato e territorio, tra Stato e mercato. Il vincolo, invece, è costituito dalla tutela dell’unità giuridica ed economica dell’apparato statuale che non può essere vulnerata dal riconoscimento dell’autonomia finanziaria agli enti territoriali.

Evoluzione

In sostanza, per quanto attiene alla finanza pubblica italiana, si tratta di un percorso innovativo che ha trovato consenso, come sopra precisato, a livello politico-istituzionale nella decisione di un nuovo assetto della finanza territoriale maggiormente ispirato ai principi di autonomia e responsabilità, in coerenza con il dettato costituzionale che, per un verso considera e garantisce come valori fondamentali il principio unitario ed il principio pluralista e, per un altro,impone il rispetto dei vincoli imposti dall’integrazione europea.

Disciplina costituzionale: principio autonomistico

• Nell’ordinamento giuridico finanziario nazionale, l’art.5 della Costituzione introduce, in via di principio, la garanzia di un’ampia libertà conferita alle diverse collettività territoriali nel perseguimento e nella gestione di interessi locali ,mediante il riconoscimento di una posizione di autonomia in favore dei rispettivi enti esponenziali. Infatti, nell’articolo in esame, il principio autonomistico è elevato a principio fondamentale in quanto la Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie ed il decentramento e si impegna ad adeguare i principi ed il metodo della sua legislazione a tali esigenze.

• Il principio autonomistico trova la sua specificazione e nuovo fondamento nell’art.114 Cost. riformato, laddove, al 2° comma, è prescritto che gli enti territoriali sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. L’autonomia finanziaria di Regioni, Comuni e Province viene declinata nell’art.119 Cost. della cd. riforma federalista del Titolo V della Costituzione, la cui formulazione fornisce il quadro generale del processo di federalismo fiscale in corso nel Paese.

Disciplina costituzionale: finanza pubblica

La l.cost.n.3/2001 ha riformato il titolo V della costituzione in sintonia con le emergenti concezioni di spiccato autonomismo (art.114) che hanno assunto la denominazione di federalismo legislativo (art.117),federalismo amministrativo (art.118 ), federalismo fiscale (art.119). In conseguenza,occorre interpretare la nuova struttura della finanza pubblica nazionale all’interno della delineazione fornita da tali norme costituzionali.L’art. 117 attribuisce la funzione legislativa in materia tributaria allo Stato e alle Regioni con il limite del rispetto della costituzione , dell’ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali.Lo stesso articolo,inoltre,prevede:
Legislazione esclusiva Stato in tema di:

• determinazione del sistema tributario e contabile dello Stato(secondo comma lett.e);
• perequazione delle risorse finanziarie(id.)
• determinazione livelli essenziali prestazioni(secondo comma lett.m)
• funzioni fondamentali di Comuni,Province,Città metropolitane (secondo comma lett.p)
• determinazione principi fondamentali(terzo comma)nelle materie a competenza concorrente.

Legislazione concorrente Stato/Regioni in tema di:

• armonizzazione dei bilanci pubblici,coordinamento finanza pubblica e sistema tributario(terzo comma).

Legislazione regione in riferimento.
Ogni materia non espressamente riservata alla legislazione statale (quarto comma).

Attuazione principio pluralistico

In sintesi, sulla base di tali statuizioni, il Costituente ha posto su un piano di equiordinazione, sotto il profilo della potestà normativa tributaria, Stato e Regioni.Tuttavia tale potestà incontrando il limite delle competenze per materia tassativamente elencate e nell’ambito della legislazione concorrente l’esclusività statale per i principi fondamentali risulta maggiormente circoscritta e vincolata sul versante regionale rispetto all’ampio raggio consentito al versante statuale che conserva in quanto Stato-ordinamento una propria originaria sovranità tributaria repubblicana mentre sul versante territoriale, nonostante la riforma cd. federalistica, tale termine risulta improprio dovendosi sempre far riferimento a un’attribuzione di autonomia finanziaria e tributaria (cfr.Corte Cost.le,sentenza n. 365/2007) e all’impossibilità di individuare nella legge costituzionale di riforma del Titolo V, la fonte di un’omogeneità di posizione tra Stato, Regioni ed enti locali ma di equiordinazione e di pari dignità costituzionale (Cfr. Corte Cost.le,sentenza n.274/2003).

Attuazione: Iter parlamentare

L’attuazione di un sistema fiscale di tipo federale,ai sensi dell’art.119 Cost.,ha preso l’avvio con il disegno di legge governativo n.1117 recante Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’art.119 Cost., presentato al Senato in data 15 ottobre 2008. Dopo rilevanti modifiche è stato trasmesso alla Camera che, migliorando notevolmente il testo, lo ha rinviato in terza lettura al Senato per la definitiva approvazione avvenuta il 29 aprile 2009 giungendosi così alla legge n. 42 del 5 maggio 2009.

Quadro sinottico federalismo fiscale: Fiscalità regionale

Le Regioni dispongono di tributi e di partecipazioni al gettito erariale, in via prioritaria della compartecipazione al gettito IVA,tali da consentire il finanziamento delle funzioni nelle materie rientranti nella propria competenza legislativa concorrente e esclusiva. I tributi regionali sono classificati in:

1. tributi propri derivati,in quanto istituiti e disciplinati dalla legge statale e il cui gettito è attribuito alle regioni;
2. compartecipazioni al gettito tributi erariali ;
3. addizionali sulle basi imponibili dei tributi statali;
4. tributi propri regionali in relazione a presupposti non già assoggettati a imposizione erariale;
5. quote del fondo perequativo.

Attualmente: per 1)irap, per 2)compartecipazione IVA; per 3)addizionale IRPEF; per 4)tributi da istituire.

Quadro sinottico federalismo fiscale: Fiscalità regionale (segue)

Quanto ai Comuni:

1. tributi propri individuati da legge statale (es.ICI)
2. compartecipazione al gettito tributi erariali(IVA e IRPEF);
3. addizionali tributi erariali(irpef);
4. tributo proprio comunale in riferimento a scopi particolari quali realizzazione opere pubbliche o per il sostegno di oneri derivanti da eventi particolari quali flussi turistici e mobilità urbana;
5. tributi istituiti dalla legge regionale;
6. quota di perequazione.

Quadro sinottico federalismo fiscale: Fiscalità regionale (segue)

Quanto alle province:

1. tributi propri individuati dalla legge statale il cui presupposto è connesso al trasporto su gomma (tasse automobilistiche) ;
2. compartecipazione ad un apposito tributo erariale;
3. tributo proprio destinato a particolari scopi istituzionali
4. tributi istituiti con legge regionale;
5. quota di perequazione.

Coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario

L’attuazione del federalismo fiscale richiede, come necessaria premessa, l’intervento del legislatore statale per la predisposizione normativa del coordinamento della finanza pubblica attraverso la definizione dei principi fondamentali cui il sistema territoriale dovrà attenersi in relazione alle politiche di bilancio ma anche per la determinazione dei lineamenti del sistema tributario e per la definizione degli spazi e i limiti entro cui esplicare la potestà tributaria rispettivamente di Stato,Regioni e Enti locali.In un sistema fiscale decentralizzato vi è, infatti,la necessità di individuare strumenti, istituti e meccanismi di coordinamento sia per mantenere coesa la disciplina fiscale sia per una armoniosa convivenza fiscale dei diversi attori che concorrono congiuntamente a determinare la politica economica del Paese.

Principi del coordinamento della finanza pubblica : catalogo

• Rispetto degli equilibri finanziari complessivi derivanti dal concorso di tutte le amministrazioni pubbliche al conseguimento di una sana gestione finanziaria.
• Rispetto delle regole del PSC.
• Rispetto degli obiettivi a consuntivo.
• Sistema premiante a favore enti virtuosi e sanzionatorio per i non virtuosi.
• Armonizzazione bilanci pubblici.
• Politiche di bilancio coerenti con le regole del PSI.
• Costruzione di un bilancio consolidato delle pubbliche amministrazioni.
• Pubblicazione su siti internet dei bilanci pubblici.
• Individuazione del termine di comunicazione al Governo dei bilanci preventivi e consuntivi degli enti territoriali.
• Determinazione dei costi e dei fabbisogni standard.
• Patto di convergenza.
• Lealtà istituzionale fra livelli di governo.
• Risorse finanziarie complessive di ciascun livello di governo a copertura integrale rispetto alle funzioni svolte.
• Gestione finanziaria secondo i canoni di legalità, legittimità, efficienza, economicità, efficacia, sussidiarietà, adeguatezza,proporzionalità dell’azione amministrativa per ciascun livello di governance.
• Autonomia di entrata e spesa.

Principi del coordinamento del sistema tributario

• Rispetto delle norme costituzionali sulla potestà tributaria.
• Rispetto dei principi statuto contribuente.
• Garanzia dell’autonomia tributaria.
• Correlazione tra prelievo fiscale e beneficio.
• Corrispondenza tra responsabilità finanziaria e amministrativa.
• Divieto di forme di concorrenza fiscale dannosa.
• Razionalità e coerenza dei singoli tributi e del sistema tributario.
• Semplificazione del sistema tributario.
• Divieto doppia imposizione medesima fattispecie imponibile.
• Territorialità dell’imposta.

Principi del coordinamento del sistema tributario (segue)

• Neutralità dell’imposta.
• Divieto di esportazione dell’imposta.
• Omogeneità dei tributi regionali e locali.
• Sussidiarietà fiscale.
• Fondo perequativo.
• Contrasto all’evasione e all’elusione fiscale.
• Premialità comportamenti virtuosi nell’esercizio potestà tributaria.
• Adeguato livello di flessibilità fiscale nell’insieme di tributi e compartecipazioni da attribuire agli enti territoriali.
• Riduzione imposizione fiscale statale in misura corrispondente all’ampliamento dell’autonomia di entrata regionale e locale.
• Individuazione di forme di fiscalità di sviluppo.

Istituzioni del coordinamento

Ai fini di una non conflittuale implementazione dei nuovi principi di coordinamento stabiliti dalla legge delega sul federalismo fiscale,con lo stesso testo normativo sono state istituite sedi di confronto e garanzia politico-istituzionale al fine di assicurare la complessiva tenuta del sistema. In conseguenza sono stati introdotti i seguenti organismi:

• Commissione bicamerale per l’attuazione del federalismo fiscale.
• Comitato di rappresentanza delle autonomie territoriali.
• Commissione tecnica paritetica.
• Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica.