Luciana Di Renzo » 13.Finanza pubblica dell'Unione europea

Quadro generale 1

La disciplina della finanza pubblica dell’Unione europea si presenta poco omogenea e ampiamente disarticolata per le particolari caratteristiche determinate da stratificazioni normative successive e progressive che hanno riflesso a livello finanziario la peculiarità del percorso dell’integrazione politico – economica europea condizionando i rapporti tra gli Stati e con l’Unione,che non si presenta come entità federale pur presentando un buon numero di elementi che la differenziano dalle organizzazioni di tipo intergovernativo.Infatti queste ultime (es.ONU,OCSE) non dispongono di autonomia finanziaria, traendo le risorse dai contributi diretti degli Stati aderenti, mentre la struttura sovranazionale europea è dotata di autonomia finanziaria e di risorse proprie che se pure in fieri la rende organizzazione a finanza mista federale per certi versi e intergovernativa per altri. Ne è conseguito un sistema finanziario variamente articolato discendente da norme primarie e derivate a carattere generale,disposizioni finanziarie settoriali per le differenti politiche comunitarie,nonché una serie di accordi di natura politica per problemi urgenti ma ancora incompleto,frammentario e largamente perfettibile. Ulteriori asimmetrie inficiano l’assetto finanziario europeo. Esse derivano dallo iato esistente tra la conduzione della politica economica, per cui il TUE richiede il solo coordinamento mentre di converso la fiscal policy è di competenza degli Stati membri, che, tuttavia, hanno accettato vincoli sull’entità della spesa pubblica nazionale e sui deficit, soggetti ai parametri di Maastricht resi più stringenti dal Patto di Stabilità e Crescita.

Quadro generale 2

In sintesi, il contesto relativo alle decisioni, attuazione e funzionamento dell’attività finanziaria europea risulta condizionato dalle ambiguità esistenti sul versante della supremazia finanziaria di tale livello, le cui componenti sono ripartite più che condivise tra livello europeo e livello nazionale: la sovranità monetaria completamente centralizzata (un mercato – una moneta); la sovranità fiscale saldamente decentralizzata; la sovranità tributaria di appartenenza statale ma con perdita dei connotati di originarietà ed esclusività per l’integrazione con l’UEM. L’assetto finanziario dell’UE, per quanto attiene alla materia fiscale, trova una sua regolamentazione nel Trattato alla Parte III (politiche della Comunità) Titolo VI (Norme comuni sulla concorrenza, sulla fiscalità e sul ravvicinamento delle legislazioni, Capo II, artt.90-93 (Disposizioni fiscali), mentre la disciplina del bilancio è contenuta nella Parte V (Istituzioni della Comunità), Titolo II (Disposizioni finanziarie), art.268-280. Inoltre norme di governance economico/finanziaria sono desumibili dagli artt.2-3-4, dall’intero Capo I (Politica economica, artt.98-104) nonché dal Capo II (Politica monetaria, artt.105-124) del Titolo VII e ancora dal Titolo XVII (Coesione economica e sociale) artt.158-162.

Disposizioni fiscali

Le disposizioni dell’ordinamento comunitario che concernono la materia fiscale sono per una parte contenute nel Trattato (cd.fonti primarie), altre invece sono state emanate dagli organi della Comunità ai quali il Trattato riconosce la potestà di disciplinare la materia tramite atti di diversa natura e efficacia (cd. diritto comunitario derivato). Le fonti primarie sulla fiscalità sono contenute nel Titolo VI, Capo II – Disposizioni fiscali -, artt.da 90 a 93. Il posto occupato da tali disposizioni ne evidenzia il ruolo centrale collocandosi tra le Regole della concorrenza (Capo I) e il ravvicinamento delle legislazioni (Capo III) ma anche il ridotto potere comunitario essendo destinati alla fiscalità solo quattro articoli.
In realtà, l’azione europea in campo fiscale è sussidiaria in quanto concerne
quegli aspetti che possono incidere sul funzionamento del mercato comune e sull’attuazione della libera concorrenza. Infatti, le disposizioni fiscali hanno lo scopo di prevenire le distorsioni della concorrenza causate dalla differenza dei regimi tributari adottati dagli Stati membri. In questo senso la politica fiscale della Comunità si situa come strumentale al raggiungimento degli obiettivi e delle finalità indicate negli artt.da 2 a 4 del Trattato.

Principi: articoli 2-3-4 Trattato CE

Ai sensi dell’articolo 2, la Comunità ha il compito di promuovere uno sviluppo armonioso e equilibrato delle attività economiche nell’insieme della Comunità, una crescita sostenibile, un elevato grado di convergenza dei risultati economici, mediante la creazione di uno spazio senza frontiere interne e attraverso un mercato interno caratterizzato dalla eliminazione degli ostacoli all’esercizio delle libertà di circolazione fondamentali: merci (art.23) – lavoratori (art.39) – stabilimento (art.43) – servizi (art.49) – capitali (art.56). Questi obiettivi sono perseguiti mediante l’instaurazione di un mercato comune, un’unione economica e monetaria (UEM) e le politiche comuni di cui agli artt.3 e 4. Così, l’art.3 stabilisce una serie di misure per raggiungere gli obiettivi, tra cui:

a) divieto tra gli Stati membri, dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative all’entrata e uscita delle merci come pure di tutte le altre misure di effetto equivalente;

b) una politica commerciale comune;

c) un mercato comune;

d) il ravvicinamento delle legislazioni nella misura necessaria al funzionamento del mercato comune.

Mentre, per l’art.4 l’azione della Comunità e degli Stati membri si svolge nell’ambito dei principi relativi a prezzi stabili, finanze pubbliche sane, stretto coordinamento delle politiche economiche, moneta unica. In sintesi, dai principi generali enunciati discende che essendo la finalità della Comunità la creazione del mercato unico in regime di libera concorrenza, la fiscalità rileva come misura atta a eliminare le barriere fiscali che ostacolano le libertà economi che (fiscalità negativa) oppure per armonizzare e riavvicinare le legislazioni fiscali degli Stati membri (fiscalità positiva).

Fiscalità negativa: principio di non discriminazione

Articolo 90: stabilisce una proibizione d’ordine generale a operare discriminazioni fiscali nei confronti dei prodotti importati dagli stati membri e estende il divieto a imposizioni interne tali da proteggere altre produzioni e pertanto discriminatorie.
Articolo 91: aggiunge al divieto di tassare in modo più severo le merci comuni. Materie importate rispetto ai prodotti interni (art. 90) il divieto di sussidiare i prodotti destinati all’esportazione con la concessione di rimborsi fiscali superiori alle imposte nazionali effettivamente pagate ossia non sono consentiti ristorni in misura superiore all’onere impositivo nazionale già assolto.
Articolo 92: costituisce una deroga ai precedenti principi,da attuarsi solo in casi eccezionali e per periodi limitati, permette l’applicazione di imposte speciali sulle importazioni e la concessione di agevolazioni alle esportazioni al fine di compensare eventuali divari fiscali tra gli Stati membri allo scopo di correggere eventuali distorsioni alla concorrenza determinate da livelli impositivi particolarmente differenziali tra i singoli Stati.

Dalla lettura congiunta delle citate disposizioni emerge una connotazione tipica del campo fiscale comunitario fondata, cioè, sui divieti riconducibili al generale principio di non discriminazione fiscale.

Fiscalità positiva: armonizzazione e ravvicinamento

Articolo 93: prevede l’armonizzazione delle legislazioni fiscali degli Stati membri nella misura e nei limiti in cui tale processo sia necessario per un corretto funzionamento del mercato interno e limitatamente al settore delle imposte indirette (cifra d’affari, di consumo, altre imposte indirette). La norma richiede che le disposizioni adottate per raggiungere tale obiettivo siano approvate all’unanimità dal Consiglio su proposta della Commissione.
Articolo 94-96: costituiscono la base giuridica per un intervento delle istituzioni comunitarie sulle legislazioni fiscali nazionali in materia di imposte dirette tramite il ravvicinamento delle stesse. Consentono al Consiglio di intervenire qualora reputi che le differenze tra le disposizioni legislative, regolamentari o amministrative dei Paesi aderenti abbiano un’incidenza diretta sul funzionamento del mercato comune (art.94), oppure rivelino una disparità tale da falsare le condizioni di concorrenza provocando distorsioni che devono essere eliminate (art.96). Rimane il vincolo dell’adozione all’unanimità delle decisioni esclusivamente tramite direttive di non automatica applicazione ma che necessitano di un provvedimento di recepimento nell’ordinamento interno.
Articolo 293: stabilisce che gli Stati membri avviano negoziati intesi a garantire a favore dei loro cittadini l’eliminazione della doppia imposizione fiscale all’interno della comunità.

Il ruolo della corte di giustizia

Come in precedenza rilevato la fiscalità in ambito comunitario costituisce uno strumento essenziale per assicurare l’abbattimento delle barriere protezionistiche delle legislazioni nazionali al fine di garantire l’esercizio delle quattro libertà fondamentali e di realizzare il processo d’integrazione comunitario. In mancanza di esplicite norme sull’armonizzazione delle imposte dirette, le norme interne sulla materia, incompatibili con il Trattato, sono state scrutinate con sempre maggior frequenza dalla Corte di Giustizia, che ha assunto un ruolo da protagonista dando un contributo notevole all’eliminazione degli ostacoli fiscali che incidono sul mercato comune e al coordinamento delle legislazioni fiscali nazionali. Gli interventi della Corte si traducono nella statuizione di divieti, dando vita alla integrazione fiscale negativa.

Le regole del Trattato applicate dalla Corte sono essenzialmente due: