La lezione è stata curata da Loredana Strianese, ricercatore IUS 12
Ha introdotto le seguenti importanti modifiche al sistema prima vigente:
Allo scopo di rendere flessibile il bilancio dello Stato per poterlo impiegare come strumento di programmazione economica, non solo, ma anche e soprattutto, al fine di favorire la riappropriazione da parte del Parlamento del controllo della politica del bilancio, la L. 468/1978 ha introdotto, attuando una riforma quanto mai complessa, le seguenti innovazioni:
La L. 362/1988, modificando e integrando la legge n. 468/1978 ha cercato di formulare principi generali organizzativi capaci di configurare gli strumenti della manovra economico/finanziaria, di restituire valore e contenuto al bilancio e di attualizzare le scelte programmatiche di breve e medio periodo. In realtà, la riconsiderazione operata con la L. n. 362/1988, traccia un ” diritto del bilancio” quale risposta alle esigenze di efficienza e tempestività dell’azione pubblica, attraverso due predisposizioni:
Dal canto loro, le spese sono articolate in:
L’attuale bilancio è diviso in stati di previsione: il primo è relativo all’entrata, mentre i successivi riguardano la spesa e corrispondono ciascuno ad un Ministero.
Le voci fondamentali della struttura del bilancio dello Stato sono le unità previsionali di base (UPB) stabilite in modo che a ciascuna unità corrisponda un unico centro di responsabilità amministrativa, cui è affidata la relativa gestione.
Le unità previsionali di base sono individuate dai singoli disegni di legge di bilancio, con i quali si provvede, di volta in volta, alle eventuali modifiche o integrazioni rispetto alla classificazione dell’anno precedente
In omaggio alla divisione tra potere di indirizzo politico e amministrativo postulata dal d. lgs. n. 29/93, il nuovo bilancio possiede una doppia struttura: una politica per l’approvazione parlamentare ed una amministrativa per la gestione, entrambe chiaramente interconnesse sul piano qualitativo e quantitativo. La caratteristica comune è la semplicità di esposizione, delineata sia con le unità previsionali di base, sia con i vari livelli di disaggregazione del bilancio, che consentono un processo decisionale più rapido, perché incentrato sugli obiettivi generali, e un miglior controllo delle risorse attraverso le correlazione diretta di ciò che il Parlamento ha deliberato con ciò che è stato realizzato in termini di servizi, opere e azione amministrativa.
Dopo la riforma del bilancio dello Stato realizzata con la legge n.94/1997 è stata emanata la L. 25/6/99, n.208 che apporta delle modifiche sostanziali alla legge n. 468/1978. In particolare la legge in questione ha disposto:
Tutti i suddetti documenti dovranno essere presentati dal Governo alle Camere entro il 30 settembre di ogni anno.
La soppressione della legge collegata alla finanziaria e la sua sostituzione con i collegati fuori sessione. Tali provvedimenti contengono disposizioni omogenee per materia e devono essere presentati dal Governo al Parlamento entro il 15 novembre di ogni anno. I collegati fuori sessione contengono norme escluse dalla legge finanziaria, ciò in quanto il loro obiettivo prioritario è quello di alleggerire la manovra finanziaria, soprattutto in considerazione del fatto che essi non sono sottoposti al vincolo della sessione di bilancio; infatti, anche se essi devono essere presentati, come detto, entro il 15 novembre possono essere approvati dal Parlamento anche successivamente al 31 dicembre.
Per accelerare la procedura di approvazione, è prevista la sessione di bilancio, durante la quale il Parlamento discute il bilancio, senza che siano ammesse deliberazioni che comportino variazioni di entrate e spese (si deve osservare che negli ultimi anni l’approvazione del bilancio è stata più celere di quanto avveniva in precedenza). Il bilancio annuale e quello pluriennale devono essere approvati entro il31 dicembre.
Con l’approvazione del bilancio annuale di previsione, il Parlamento esercita una funzione di controllo antecedente e di merito sull’operato del Governo nel senso che il documento in esame fornisce all’esecutivo un complesso di autorizzazioni ad accertare ed impegnare (nonché ad incassare e a pagare) determinate entrate ed uscite.
L’approvazione del bilancio deve effettuarsi nel seguente ordine:
L’esame dei singoli stati di previsione è necessario affinché le Camere possano modificare la ripartizione della spesa tra le varie branche dell’amministrazione.
Il quadro generale riassuntivo, in particolare, reca le risultanze complessive del bilancio.
Il quadro generale riassuntivo era previsto anche nella normativa precedente alla L. 468/1978, ma allora esso si riferiva soltanto alle vicende del bilancio di competenza.
Attualmente, invece, ai sensi dell’art. 6 della L. 468/78, è formulato con riferimento sia alle dotazioni di cassa che alle dotazioni di competenza.
Esso deve dare indicazione dei seguenti risultati differenziali (saldi): il risparmio pubblico.
È uguale alla differenza tra il totale delle entrate tributarie ed extratributarie (titoli I e Il) e il totale delle spese correnti (titolo I).
Questo risultato differenziale, se positivo, misura la quota di risorse correnti destinabili al finanziamento delle spese in conto capitale.
Se, viceversa, è negativo, esso esprime la quota delle spese correnti da soddisfare ricorrendo all’indebitamento;
-il saldo netto da finanziare, detto anche fabbisogno.
È uguale alla differenza tra entrate finali (somma dei primi tre titoli delle entrate) e spese finali (somma dei primi due titoli delle spese).
Le spese per il rimborso di prestiti non vengono considerate nel calcolo del fabbisogno, dato che tali spese servono a rimborsare (ai possessori dei titoli del debito pubblico) prestiti che lo Stato ha contratto in anni precedenti, per finanziare quindi disavanzi pregressi.
Il saldo netto da finanziare indica la misura cui le operazioni dello Stato determinano il ricorso al mercato monetario e finanziario: l’indebitamento o accreditamento netto.
È uguale alla differenza tra il totale di tutte le entrate ed il totale di tutte le spese, sia correnti che in conto capitale, escluse le operazioni finanziarie.
Vengono cioè eliminate tutte quelle operazioni di intermediazione finanziaria iscritte a bilancio nelle quali lo Stato, in sostanza, agisce come una sorta di banchiere: il ricorso al mercato.
È la differenza tra il totale delle entrate ed il totale di tutte le spese aumentate dei prestiti da rimborsare.
Poiché le spese ora includono anche il titolo III (spese per rimborso di prestiti), il ricorso al mercato è dato dal fabbisogno più le spese per rimborso di prestiti.
Il ricorso al mercato esprime il totale lordo del finanziamento necessario per coprire il totale complessivo delle spese.
Se il bilancio non è approvato entro l’inizio del nuovo anno finanziario (1° gennaio dell’anno successivo), si ricorre all’esercizio provvisorio, la cui concessione può aversi solo con legge, che non può protrarsi oltre i quattro mesi. Durante questo periodo, il Governo può assumere impegni
ed effettuare pagamenti entro il limite di un dodicesimo degli stanziamenti per ciascun mese dell’esercizio provvisorio. Solo le spese obbligatorie e non frazionabili si possono sostenere per l’intero importo (art. 81 Cost.).
La legge n.468/78 ha introdotto, accanto al bilancio annuale, un bilancio pluriennale di previsione, allo scopo di armonizzare l’attività finanziaria pubblica con gli obiettivi di politica economica contenuti nei documenti della programmazione economica. La legge definisce tale bilancio come «strumento di programmazione dei flussi finanziari, nonché fondamentale parametro di riferimento per quanto concerne il riscontro della copertura delle nuove e maggiori spese».
Il bilancio pluriennale di previsione è elaborato dal Ministero dell’economia e delle finanze e copre un periodo dai tre ai cinque anni (oggi il periodo di riferimento è triennale). Viene aggiornato annualmente per scorrimento, cioè viene spostato ogni anno in avanti di un anno, per tener conto dei nuovi elementi emersi. È redatto in termini di competenza, ma non è un atto di autorizzazione alla riscossione delle entrate e al pagamento delle spese.
Per ogni categoria di entrata e spesa esso contiene i relativi valori aggregati, distintamente per ciascun anno di validità. Si compone di due parti:
Documento di programmazione economico-finanziaria
La L. 23/8/88, n. 362 ha apportato importanti innovazioni in materia di bilancio sostituendo
e integrando molti articoli della L. 5/8/78, n. 468.
In primo luogo l’art. 3 (che sostituisce l’art. 3 della L.468/78) ha introdotto un importante strumento di programmazione finanziaria denominato appunto documento di programmazione economico finanziaria (DPEF).
Il citato art. 3 è stato ulteriormente modificato dalla L. n. 208/1999, che ha stabilito lo spostamento del termine per la presentazione del DPEF dal 15/05 al 30/06 di ogni anno. La ragione dello spostamento del termine di presentazione nasce dall’esigenza di far coincidere quanto più è possibile le previsioni macroeconomiche effettuate dal Governo nel mese di maggio con la compilazione dei documenti di bilancio che vengono presentati entro settembre.
Scopo principale del DPEF è quello di consentire al Parlamento di conoscere con un discreto anticipo le linee di politica economica e finanziaria del Governo.
Il documento di programmazione si articola in una parte introduttiva — che contiene una valutazione motivata in merito alla realizzazione degli obiettivi previsti nei precedenti documenti di programmazione economica ed all’evoluzione economico-finanziaria internazionale ed in particolare della Comunità Europea — cui fa seguito l’illustrazione dei criteri e parametri sopra citati.
Relazione previsionale e programmatica
È uno strumento di programmazione degli interventi pubblici previsti nel bilancio pluriennale
dello Stato o dell’intero settore pubblico allargato. È accompagnata da una serie di relazioni programmatiche di settore e osservazioni sulle leggi pluriennali di spesa, delle quali è allegato un quadro riassuntivo.
Va presentata al Parlamento, a cura del Ministro dell’economia, entro il 30 settembre di ogni anno.
Relazione generale sulla situazione economica del Paese, invece, illustra i dati relativi all’economia del Paese per l’anno precedente, con particolare riferimento allo sviluppo del reddito e dell’occupazione.
Deve essere presentata alle Camere dal Ministro dell’Economia entro il 31 marzo di ogni anno.
Durante l’esercizio finanziario, mentre viene data esecuzione al bilancio di previsione, può accadere che si verifichino nuove o maggiori entrate rispetto a quelle previste in bilancio oppure che si dimostrino necessarie nuove o maggiori spese rispetto agli stanziamenti.
Al fine di consentire l’adeguamento delle previsioni iniziali alla nuova realtà economica e finanziaria venutasi a creare durante la gestione, la normativa contabile prevede il ricorso a «variazioni di bilancio» che devono essere apportate inderogabilmente entro i termini previsti dalle norme di contabilità.
Dal punto di vista tecnico diversa è la situazione che si viene a creare nel caso in cui si dovessero manifestare nuove entrate o nuove spese.
Le nuove entrate di competenza dell’esercizio in corso, verificatesi dopo l’approvazione del bilancio di previsione, sono rilevate in un nuovo capitolo, istituito con decreto del Ministro dell’economia su proposta del Ragioniere generale (art. 155 Reg. Gen. Cont.).
Per le maggiori entrate di competenza dell’esercizio in corso, invece, rimane impregiudicato il diritto dello Stato a riscuotere ed il dovere delle amministrazioni competenti a curarne l’accertamento e la riscossione:
per le entrate, infatti, la previsione non ha alcun valore limitativo o imperativo.
Le variazioni di spesa si distinguono in:
Tali variazioni devono essere presentate dal Ministro dell’economia al Parlamento affinché vengano approvate con legge sostanziale onde evitare alterazioni dell’equilibrio di bilancio ipotizzato al momento dell’approvazione del bilancio preventivo stesso.
Lo strumento giuridico-contabile destinato ad aggiornare il bilancio di previsione annuale alle nuove situazioni è il bilancio di assestamento (art. 17 L. 468/1978). È, inoltre, consentito che la legge di assestamento del bilancio o eventuali ulteriori leggi di variazione possano autorizzare compensazioni tra le diverse unità previsionali di base.
I fondi di riserva sono dei capitoli di spesa la cui copertura è già stata garantita e, come suggerisce il nome, servono appunto per rimediare ad errori di previsione. I fondi di riserva non vengono in
genere utilizzati per impegni e pagamenti, ma per incrementare la dotazione di altri capitoli il cui stanziamento iniziale si sia rivelato inferiore al necessario. I fondi di riserva previsti nel bilancio dello Stato italiano sono:
Esso viene determinato annualmente dalla legge finanziaria e può essere utilizzato qualora nel corso dell’esercizio le risorse finanziarie comprese nelle unità previsionali di base, iscritte negli stati di previsione delle amministrazioni pubbliche, risultino insufficienti. In tal caso l’importo necessario a coprire il fabbisogno viene trasferito con decreto del Ministro dell’economia dal fondo di riserva in questione alle unità previsionali di base. Il fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa: è finalizzato a colmare, compatibilmente con gli obiettivi di finanza pubblica, eventuali deficienze che si manifestino nel corso dell’anno finanziario nelle dotazioni dei capitoli delle amministrazioni statali.
Fondi speciali
Tra i mezzi di copertura previsti dalla vigente legislazione, quello più utilizzato è sicuramente costituito dalle risorse accantonate nei fondi speciali.
I fondi speciali, una volta determinati nel loro ammontare dalla finanziaria, vengono utilizzati, mediante l’arricchimento di preesistenti capitoli o la creazione di nuovi, per far fronte alle spese derivanti dai progetti di legge che si prevede possano essere approvati nel corso degli esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale ed in particolare di quelli correlati al perseguimento degli obiettivi del documento di programmazione finanziaria deliberato dal Parlamento.
I fondi si distinguono a seconda che vengano destinati al finanziamento di spese correnti o di spese in conto capitale.
Nello stato di previsione della spesa del Ministro dell’economia è istituito, nella parte in conto capitale, un fondo speciale per la riassegnazione dei residui passivi della spesa in conto capitale, eliminati negli esercizi precedenti per perenzione amministrativa.
I residui derivano dalla formazione del bilancio secondo il principio della competenza finanziaria per cui al 31 dicembre —termine dell’esercizio finanziario — alcune entrate accertate non sono state riscosse ed alcune spese impegnate non sono state pagate.
È evidente come i residui non abbiano ragione di essere considerati nell’ambito del bilancio di cassa che invece si riferisce, come è noto, a previsioni concernenti effettive entrate ed effettive uscite finanziarie, per cui in tale sistema appare più appropriato parlare di minori entrate e di minori spese piuttosto che di residui attivi e passivi. I residui attivi sono l’espressione di entrate accertate ma non ancora riscosse nonché di entrate riscosse ma non ancora versate; rappresentano crediti dell’azienda statale nei confronti di terze economie. I residui passivi sono l’espressione di spese già impegnate e non ancora ordinate ovvero ordinate ma non ancora pagate; rappresentano debiti dell’azienda statale nei confronti di terze economie.
Perenzione amministrativa: è un istituto peculiare della contabilità pubblica, in base al quale i residui passivi, non pagati entro un certo lasso di tempo a partire dall’esercizio a cui si riferiscono, vengono eliminati dalle scritture contabili. La perenzione non va confusa con la prescrizione; infatti, quest’ultima comporta, in base a quanto disposto dal codice civile, la perdita del diritto da parte del creditore a percepire la somma non riscossa entro un certo termine.
Il rendiconto è il documento contabile nel quale sono riassunti e dimostrati i risultati della gestione dell’anno finanziario.
Tale documento, oltre a dare atto dell’esattezza dei conti presentati dal Governo, riferisce su eventuali rilievi mossi nel corso dell’esercizio finanziario.
Le Camere ogni anno devono approvare il rendiconto consuntivo presentato dal Ministro dell’economia entro giugno. Tale approvazione garantisce un controllo annuale sulle modalità
di esecuzione della legge di bilancio dell’anno precedente da parte del Governo.
Il rendiconto generale si compone di due parti:
In attuazione, inoltre, della delega prevista dall’art. 5 della L. 94/ 1997, l’art. 13 del D.Lgs. 279/1997 ha adeguato il conto del bilancio alla nuova struttura del bilancio di previsione: infatti, esso è costruito sulla base di una classificazione incrociata per funzioni-obiettivo e unità previsionali di base (suddivise per capitoli).
In tal modo si rende possibile il controllo sulle politiche di settore e si consente la valutazione economica e finanziaria delle risultanze delle entrate e delle uscite alla luce degli obiettivi stabiliti, degli indicatori di efficacia e di efficienza ed infine degli scopi delle leggi di spesa.
Anche per il rendiconto il Governo ha un potere-dovere di presentazione annuale al Parlamento.
La L. 468/1978 stabilisce che entro il mese di giugno il Ministero dell’economia deve presentare il rendiconto generale dell’esercizio finanziario scaduto il precedente 31 dicembre.
Il rendiconto è predisposto dal Ministro dell’economia sulla base dei vari conti dei Ministeri trasmessi entro il 30 aprile alla Ragioneria generale dello Stato.
Le novità della manovra di bilancio per il 2008
Con riferimento a quanto illustrato nella Circolare, con le previsioni di bilancio per l’anno finanziario 2008 occorre procedere con un percorso di riclassificazione del bilancio che evidenzi la connessione tra risorse stanziate e finalità perseguite nel loro utilizzo e favorisca il passaggio da una cultura di “previsione per capitoli” a una di “programmazione per politiche pubbliche” basata sulle missioni (obiettivi strategici perseguiti con la spesa pubblica ovvero missioni istituzionali) e su programmi (aggregati omogenei di attività attraverso cui si persegue la missione).
A ciò si è pervenuti attraverso una razionalizzazione delle attuali Missioni istituzionali, la definizione dei Programmi e la loro aggregazione nelle Missioni che potranno essere riferite ad un singolo Ministero oppure essere interministeriali.
La riclassificazione del bilancio ha come obiettivo primario quello di rendere più diretto il legame tra risorse stanziate e azioni perseguite, al fine di avvicinare la legge di bilancio e la legge finanziaria, nonché di realizzare a regime delle periodiche “spending review“, cioè delle analisi e revisioni della spesa pubblica in modo da orientarla verso politiche prioritarie. Peraltro la concreta predisposizione di una manovra di bilancio coerente con gli obiettivi e le compatibilità precisate nel bilancio programmatico dello Stato e per il triennio 2007 – 2009.
Il progetto di bilancio 2008 e il bilancio pluriennale 2008 – 2010 – ai sensi degli articoli 2 e 4 della legge n. 468 del 1978, come modificati dalla legge n. 94 del 1997 – devono essere redatti sulla base della legislazione vigente e quindi anche alla stregua della implicazioni finanziarie recate da provvedimenti legislativi al momento intervenuti, compresa la normativa recata dalla legge finanziaria 2007.
Il presupposto della revisione rigorosa delle dotazioni di bilancio, deve guidare le singole Amministrazioni, nel formulare le proposte di spesa, nella nuova filosofia, impostata sui programmi di spesa di cui innanzi è cenno.
Per i consumi intermedi, gli investimenti fissi lordi e i trasferimenti correnti alle imprese, in particolare, le dotazioni iniziali di competenza non potranno superare gli importi definiti con gli elenchi 1, 2 e 3 allegati alla legge finanziaria per il 2006 e per il triennio 2006 – 2008 (legge n. 266 del 2005), con la precisazione che i trasferimenti correnti sono confluiti nel fondo da ripartire ai sensi del comma 15 dell’articolo 1 delle predetta legge.
Per gli altri aggregati aventi impatto diretto sul conto delle pubbliche Amministrazioni, le dotazioni iniziali non potranno superare nel complesso le corrispondenti dotazioni del bilancio di previsione per il corrente anno.
1. Introduzione allo studio del Diritto Finanziario
2. Principi costituzionali: quadro generale
3. Principi di legalità: art. 23 cost.
4. Principio di capacità contributiva: art.53 cost.
5. Principi del bilancio: art. 81 cost.
6. Disciplina giuridica del bilancio
7. Disciplina giuridica della legge finanziaria
8. Autonomia finanziaria degli Enti territoriali: art.119 cost.
10. I Tributi: le entrate tributarie nell'ordinamento italiano
12. Statuto dei diritti del contribuente - Legge 27 luglio 2000 n° 212
Luciana Di Renzo, Le riforme finanziarie nel policentrismo istituzionale, Giannini, 1991, Napoli.
Luciana Di Renzo, Politiche e istituti della finanza pubblica nazionale e europea, II edizione, 2007 Academy School, Napoli.
1. Introduzione allo studio del Diritto Finanziario
2. Principi costituzionali: quadro generale
3. Principi di legalità: art. 23 cost.
4. Principio di capacità contributiva: art.53 cost.
5. Principi del bilancio: art. 81 cost.
6. Disciplina giuridica del bilancio
7. Disciplina giuridica della legge finanziaria
8. Autonomia finanziaria degli Enti territoriali: art.119 cost.
10. I Tributi: le entrate tributarie nell'ordinamento italiano
12. Statuto dei diritti del contribuente - Legge 27 luglio 2000 n° 212
13. Finanza pubblica dell'Unione europea
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