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Luciana Di Renzo » 6.Disciplina giuridica del bilancio


Le riforme del bilancio dello Stato

  • Negli ultimi tre decenni il sistema italiano di bilancio (già regolato dal R.D. 48 novembre 4923, n. 2440) è stato profondamente innovato, ciò, allo scopo di consentire al nostro ordinamento di rispondere alle esigenze di una moderna finanza funzionale. Gli interventi di riforma hanno inteso realizzare le seguenti finalità:
    • consentire una partecipazione attiva del Parlamento alla formazione e alla gestione del bilancio pubblico;
    • razionalizzare l’intervento dello Stato, evitando un’espansione incontrollata della spesa pubblica e promuovendo il suo efficace utilizzo ai fini della programmazione economica;
    • ridurre la rigidità del bilancio, per poterlo impiegare in modo razionale ai fini della politica di bilancio.

La lezione è stata curata da Loredana Strianese, ricercatore IUS 12

Legge 1° marzo 1964, n. 62.

Ha introdotto le seguenti importanti modifiche al sistema prima vigente:

  • introduzione dell’anno finanziario in coincidenza con l’anno solare, uniformando la cadenza del bilancio dello Stato con quella dei bilanci degli altri enti pubblici, in armonia con quanto avveniva nei paesi comunitari, consentendo così gli opportuni confronti internazionali;
  • unificazione in un solo disegno di legge degli stati di previsione dell’entrata e della spesa dei vari ministeri, con allegati i bilanci delle amministrazioni autonome;
  • introduzione della classificazione economico-funzionale delle entrate e delle spese.

Legge 5 agosto 1978, n. 468 ( La Riforma Stammati) I

Allo scopo di rendere flessibile il bilancio dello Stato per poterlo impiegare come strumento di programmazione economica, non solo, ma anche e soprattutto, al fine di favorire la riappropriazione da parte del Parlamento del controllo della politica del bilancio, la L. 468/1978 ha introdotto, attuando una riforma quanto mai complessa, le seguenti innovazioni:

  • trasformazione del bilancio annuale di competenza in bilancio annuale di competenza e di cassa( quest’ultimo teso alla rappresentazione in termini reali della spesa) [Attualmente il bilancio viene redatto sia in termini di competenza, sia di cassa. Le entrate accertate ma non ancora riscosse danno origine ai residui attivi. Le spese impegnate e non ancora erogate danno origine ai residui passivi. Prima della legge 468/1978 esisteva un conto distino detto gestione dei residui. In seguito i residui vennero iscritti nel bilancio preventivo dell'esercizio successivo.
    • Residui attivi: entrate accertate ma non ancora riscosse.
    • Residui passivi: spese impegnate ma non ancora erogate];
  • introduzione del bilancio pluriennale di previsione in termini di competenza;
  • emanazione di una legge finanziaria, con la quale si possono modificare le leggi di spesa o tributarie, e di nuove norme per l’attuazione della manovra di politica economica;
  • istituzione del sistema dell’assestamento del bilancio.

Legge 5 agosto 1978, n. 468 ( La Riforma Stammati) II

  • Estensione della normativa di contabilità al settore pubblico allargato tramite la normalizzazione, il coordinamento e il consolidamento dei conti pubblici.
  • Prescrizione dell’obbligo della indicazione della copertura anche per le leggi che comportano oneri a carico dei bilanci degli enti del settore pubblico allargato.
  • Rivalutazione della funzione del rendiconto tramite la prescrizione del significato amministrativo ed economico delle risultanze attraverso l’evidenziazione e i costi e dei risultati conseguiti per ciascun servizio, programma e progetto in relazione agli obiettivi e agli indirizzi del programma di Governo Tale ambizioso progetto, che ricalcava analoghi tentativi realizzati pochi anni prima in altri Paesi, è, in effetti, fallito non consentendo il passaggio della legge nemmeno dalla fase embrionale a quella fetale. Difatti, per quanto attiene alla metodologia di programmazione finanziaria, gli istituti giuridici sui quali essa si fondava erano due: La legge finanziaria e il bilancio pluriennale programmatico. Per entrambi si era resa necessaria una riscrittura sia pure per opposte motivazioni.
  • La prima era diventata luogo di abuso del Governo e del Parlamento, il secondo non aveva mai avuto attuazione. Quanto ai limiti estrinseci, le cause dell’insuccesso sono da rinvenire sia nell’insufficiente adeguamento delle tradizionali strutture amministrative, sia nei ritardi e carenze nel coordinamento tra le nuove disposizioni e procedure d’esame dei documenti di bilancio e la prassi e i regolamenti parlamentari.

Legge 5 agosto 1978, n. 468 ( La Riforma Stammati) III

  • L’esperienza, dunque, dei primi dieci anni di funzionamento della legge finanziaria ha dimostrato che essa tendeva a trasformarsi in una sorta di calderone dove confluivano, spesso all’ultimo momento, decine di articoli che regolamentavano microsettori dell’economia che, non essendo riusciti a prendere in esame attraverso i normali canali parlamentari, venivano infilati nella finanziaria (si parla di “assalto alla diligenza” dei parlamentari e di “finanziaria omnibus”) con il risultato di ampliare la portata delle misure di spesa corrente fuori dai limiti programmati e di un sostanziale aggiramento dell’art. 81 della Costituzione. Inoltre la mancanza di vincoli agli emendamenti e ai tempi di esame portava al ricorso abituale all’esercizio provvisorio con lo slittamento del voto dopo il 31 dicembre.
  • Per le anzidette cause collegate anche ai grandi temi della finanza statale: la lunghezza, sia delle procedure, sia dei controlli delle spese, la legge n. 468 è divenuta essa stessa il punto non di arrivo, ma di partenza di un più esteso e articolato fenomeno innovativo, dal momento che ha comportato il coinvolgimento di strutture e apparati non caratterizzati tra di loro da uniformità e aderenza agli schemi normativi e richiedendo un adeguamento di tempi tecnici e metodologie d’intervento graduali con continui aggiustamenti.

Legge 23 agosto 1988, n. 362 ( La Riforma Amato) I

La L. 362/1988, modificando e integrando la legge n. 468/1978 ha cercato di formulare principi generali organizzativi capaci di configurare gli strumenti della manovra economico/finanziaria, di restituire valore e contenuto al bilancio e di attualizzare le scelte programmatiche di breve e medio periodo. In realtà, la riconsiderazione operata con la L. n. 362/1988, traccia un ” diritto del bilancio” quale risposta alle esigenze di efficienza e tempestività dell’azione pubblica, attraverso due predisposizioni:

  • la prima, programmatoria di ampio respiro con l’istituzione del documento di programmazione economica e finanziaria (DPEF) [con cui si individuano gli obiettivi di politica finanziaria di un triennio e si fissano le regole per la redazione del bilancio annuale] e la presentazione del bilancio annuale e pluriennale a legislazione vigente ( sessione primaverile);
  • la seconda, di attuazione, che si svolge attraverso il bilancio pluriennale programmatico e la determinazione più rigida del contenuto della finanziaria più la previsione di interventi di modificazione apportati da appositi provvedimenti di legge (leggi di accompagnamento o leggi collegate).

Legge 23 agosto 1988, n. 362 ( La Riforma Amato) II

  • Per queste ragioni la legge 362/1988 ha modificato il meccanismo della manovra del bilancio prevedendo una legge finanziaria “snella” nei contenuti (ossia strettamente limitata alla definizione dei vincoli di bilancio come il saldo netto da finanziare e il ricorso al mercato, e alla definizione delle grandi scelte di carattere generale) e nei tempi di approvazione, con nuove regole più rigide per la presentazione degli emendamenti e, soprattutto, l’adozione del voto palese in Aula.
  • La normativa sostanziale necessaria alla copertura della legge finanziaria è stata così affidata a disegni di legge collegati alla finanziaria, che venivano esaminati fuori dalla sessione di bilancio pur godendo di una corsia preferenziale perché determinanti per la copertura della manovra.
  • Dopo undici anni però è stata necessaria un’ulteriore riforma a causa dell’uso aberrante dei collegati che, nonostante la corsia preferenziale, prolungavano a dismisura l’attuazione della manovra non permettendo la tempestiva trasformazione in legge degli interventi programmati. Per far fronte a tale situazione è intervenuta la legge 208/99, che ha eliminato i collegati con corsia preferenziale il cui contenuto viene di nuovo trasfuso nella Finanziaria, escludendo però ogni provvedimento non immediatamente necessario alla copertura della manovra, come quelli di carattere localistico o ordinamentale o di delega al Governo per realizzare riforme strutturali, da inserire invece in un collegato fuori sessione.

Legge 3 aprile 1997, n. 94 ( Riforma Ciampi) I

  • La mini-riforma del 1988 era nata già come un provvedimento-ponte, in attesa di un intervento globale di più vasta portata. Eppure, nonostante da più parti si fosse osservata la necessità di introdurre ulteriori e significativi cambiamenti nella legislazione ordinaria, nuove regole concernenti il bilancio dello Stato sono state dettate solo dalla legge 3 aprile 1997, n. 94.
  • Con la Legge in parola cambia, prima di tutto, la struttura del bilancio poiché si prevede la ripartizione delle entrate in:
    • titoli, a seconda che siano di natura tributaria, extra tributaria o che provengano dall’alienazione e dall’ammortamento di beni patrimoniali, dalla riscossione di crediti o dall’accensione di prestiti;
    • unità previsionali di base, stabilite in modo che a ciascuna attività corrisponda un unico centro di responsabilità amministrativa cui è affidata la relativa gestione; esse raggruppano aree omogenee di attività relative alle competenze istituzionali di ciascun Ministero;
    • categorie, secondo la natura dei cespiti;
    • capitoli, che non sono oggetto di approvazione parlamentare come in passato, distinguono le voci secondo il rispettivo oggetto (ai fini della rendicontazione).

Legge 3 aprile 1997, n. 94 ( Riforma Ciampi) II

Dal canto loro, le spese sono articolate in:

  • funzioni-obiettivo, individuate in modo tale da definire le politiche pubbliche di settore e misurare il prodotto delle attività amministrative (ove possibile anche in termini di servizi finali resi al cittadino);
  • unità previsionali di base (che, al momento dell’approvazione parlamentare, saranno suddivise in unità di spesa corrente e in unità di spesa in conto capitale);
  • capitoli, secondo l’oggetto, il contenuto economico e funzionale della spesa riferito a categorie e funzioni nonché secondo il carattere giuridicamente obbligatorio o discrezionale della spesa.

L’attuale bilancio è diviso in stati di previsione: il primo è relativo all’entrata, mentre i successivi riguardano la spesa e corrispondono ciascuno ad un Ministero.
Le voci fondamentali della struttura del bilancio dello Stato sono le unità previsionali di base (UPB) stabilite in modo che a ciascuna unità corrisponda un unico centro di responsabilità amministrativa, cui è affidata la relativa gestione.
Le unità previsionali di base sono individuate dai singoli disegni di legge di bilancio, con i quali si provvede, di volta in volta, alle eventuali modifiche o integrazioni rispetto alla classificazione dell’anno precedente

Legge 3 aprile 1997, n. 94 ( Riforma Ciampi) III

  • Negli stati di previsione relativi alla spesa, le unità previsionali di base sono articolate, al primo livello, per centri di responsabilità amministrativa, che attualmente corrispondono alle direzioni generali dei singoli dicasteri competenti a gestire le risorse finanziarie assegnate.
  • Al secondo livello, le unità previsionali di base sono articolate sulla base del titolo della spesa (corrente, in conto capitale o rimborso di passività finanziarie).
  • Al terzo livello, le unità previsionali di base sono distinte in base alla tipologia di spesa. Per le pese correnti le tipologie sono: funzionamento; interventi; trattamenti di quiescenza e altri trattamenti integrativi o sostitutivi di questi ultimi; oneri del debito pubblico; oneri comuni. Per la spesa in conto capitale, le unità previsionali di base sono articolate in: investimenti, oneri comuni; altre spese.
  • Le unità previsionali di base presentano un ulteriore ripartizione (quarto livello), che si riferisce alla specifica destinazione dello stanziamento.
  • Quando ci si riferisce genericamente alle “unità previsionali di base” si intende far riferimento alle unità di quarto livello.
  • Le unità previsionali di base di quarto livello possono essere oggetto di emendamenti nel corso dell’esame parlamentare, limitatamente alla parte discrezionale.

Legge 3 aprile 1997, n. 94 ( Riforma Ciampi) IV

  • La ripartizione in capitoli delle unità previsionali di base viene esposta, a scopo esclusivamente conoscitivo, nelle tabelle allegate al disegno di legge di bilancio, concernenti lo stato di previsione dell’entrata e ciascun stato di previsione della spesa.
  • In appositi allegati gli stanziamenti di spesa sono ripartiti secondo l’analisi funzionale e secondo l’analisi economica.
  • Queste ripartizioni non sono oggetto di votazione in Parlamento ed hanno un valore meramente conoscitivo.
  • In primo luogo, è prevista la classificazione degli stanziamenti di spesa per funzioni-obiettivo (analisi funzionale), con l’intento di evidenziare la ripartizione delle risorse tra le diverse finalità della spesa, ovvero tra le diverse politiche di settore che si intendono attuare.
  • Oltre all’analisi funzionale, è prevista la classificazione per categorie (analisi economica), che mira ad evidenziare l’effetto che le spese di bilancio hanno sul sistema economico nazionale.
  • La legge n.94/1997 recante: “Modifiche alla legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni ed integrazioni, recante norme di contabilità generale dello Stato in materia di bilancio. Delega al Governo per l’individuazione delle unità previsionali di base del bilancio dello Stato“, interviene dopo un iter parlamentare che ha visto decisamente ridimensionato l’originario progetto di corrispondere ad una più generale istanza di rinnovamento e adeguamento degli istituti di finanza pubblica.

Legge 3 aprile 1997, n. 94 ( Riforma Ciampi) VI

  • Essa, infatti, si limita, alla fine, alle sole modifiche riguardanti la struttura e la formazione del bilancio dello Stato, unitamente al conferimento di significative deleghe aventi per oggetto misure organizzative tese a razionalizzare l’Amministrazione della finanza pubblica con funzione di supporto alla riforma stessa della classificazione ( quale la unificazione dei Ministeri del Tesoro e del Bilancio e della Programmazione Economica), ovvero il riordino delle disposizioni legislative e regolamentari che disciplinano la gestione del bilancio dello Stato.
  • La legge n. 94 del 1997 punta a mettere in particolare risalto la ” saldatura”della riforma del bilancio con quella della pubblica amministrazione operata con il d. lgs. 29/93, nel senso che, pur presentandosi come il ” punto di arrivo” del luogo lavoro di preparazione avviato al termine della legge n. 362/88, in effetti caratterizza la nuova impostazione strutturale del bilancio più specificamente come un modulo che consenta di attivare i profili di controllo sui risultati, costi e rendimenti raccordati in modo molto stretto all’individuazione di autentiche aree di responsabilità amministrativa.

Legge 3 aprile 1997, n. 94 ( Riforma Ciampi) VI

  • La ristrutturazione del bilancio delineata dalla legge n. 94 si pone in una linea di continuità e di completamento rispetto ai provvedimenti di riforma dell’amministrazione, in particolare sotto il profilo di una responsabilizzazione della dirigenza amministrativa funzionale ed un effettivo controllo dei risultati. La connessione tra struttura decisionale del bilancio ( per funzioni obiettivo e per centri di responsabilità) e riforma amministrativa, fondata sulla razionalizzazione dei modelli di organizzazione e del procedimento, è messa in evidenza dall’art. 5, comma 1, della legge, che richiede che il decreto delegato tenga conto di quanto stabilito dalla l. n. 241/1990, recante: ” Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e diritto di accesso ai documenti amministrativi” e dal d. lgs. n. 29/1993, di ” Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell’art. 2 della legge n. 241/1992“.
  • L’esame della l. n. 94/1997 e del decreto legislativo n. 279/97 ( che ne costituisce un primo strumento di attuazione), mostra come si sia finalmente rotta una situazione di inerzia, ma allo stesso tempo pone in luce le difficoltà del processo di effettivo rinnovamento, suggerendo i temi sui quali sono necessarie integrazioni e correzioni di rotta.

Legge 3 aprile 1997, n. 94 ( Riforma Ciampi) VII

In omaggio alla divisione tra potere di indirizzo politico e amministrativo postulata dal d. lgs. n. 29/93, il nuovo bilancio possiede una doppia struttura: una politica per l’approvazione parlamentare ed una amministrativa per la gestione, entrambe chiaramente interconnesse sul piano qualitativo e quantitativo. La caratteristica comune è la semplicità di esposizione, delineata sia con le unità previsionali di base, sia con i vari livelli di disaggregazione del bilancio, che consentono un processo decisionale più rapido, perché incentrato sugli obiettivi generali, e un miglior controllo delle risorse attraverso le correlazione diretta di ciò che il Parlamento ha deliberato con ciò che è stato realizzato in termini di servizi, opere e azione amministrativa.

Legge 25 giugno 1999, n. 208 ( II Riforma Amato)

Dopo la riforma del bilancio dello Stato realizzata con la legge n.94/1997 è stata emanata la L. 25/6/99, n.208 che apporta delle modifiche sostanziali alla legge n. 468/1978. In particolare la legge in questione ha disposto:

  • la modificazione del contenuto del DPEF e lo spostamento del termine per la sua presentazione dal 15 maggio di ogni anno al 30 giugno;
  • l’unificazione del termine di presentazione del disegno di legge di approvazione del bilancio annuale e pluriennale a legislazione vigente, del disegno di legge finanziaria della relazione previsionale e programmatica e del bilancio pluriennale programmatico.

Tutti i suddetti documenti dovranno essere presentati dal Governo alle Camere entro il 30 settembre di ogni anno.
La soppressione della legge collegata alla finanziaria e la sua sostituzione con i collegati fuori sessione. Tali provvedimenti contengono disposizioni omogenee per materia e devono essere presentati dal Governo al Parlamento entro il 15 novembre di ogni anno. I collegati fuori sessione contengono norme escluse dalla legge finanziaria, ciò in quanto il loro obiettivo prioritario è quello di alleggerire la manovra finanziaria, soprattutto in considerazione del fatto che essi non sono sottoposti al vincolo della sessione di bilancio; infatti, anche se essi devono essere presentati, come detto, entro il 15 novembre possono essere approvati dal Parlamento anche successivamente al 31 dicembre.

Il bilancio annuale di previsione I

  • L’attività finanziaria dello Stato si svolge in conformità al bilancio annuale di previsione, che si riferisce all’anno finanziario successivo (che decorre dal 1/1 al 31/12) a quello in cui viene redatto. La L. n. 468/78 ha introdotto, accanto al bilancio preventivo di competenza, anche il bilancio preventivo di cassa. Come già precedentemente accennato, il bilancio preventivo di competenza costituisce un importante strumento di controllo politico-finanziario dell’attività del Governo, mentre il bilancio preventivo di cassa serve come mezzo di controllo della liquidità, essendo un insostituibile punto di riferimento della politica economico-finanziaria.
  • Il bilancio annuale deve essere compatibile con gli obiettivi di politica economica fissati nel bilancio pluriennale: ciò significa che il programma economico da realizzarsi nell’arco di un triennio deve trovare un’articolazione armonica nei singoli bilanci annuali.
  • Il bilancio annuale di previsione deve contenere, per ogni unità previsionale di base:
    • l’ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare nell’anno a cui il bilancio si riferisce (bilancio di competenza);
    • l’ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare nell’anno in cui il bilancio si riferisce (bilancio di cassa), senza distinzione fra operazioni in conto competenza e operazioni in conto residui.

Il bilancio annuale di previsione II

  • L’ammontare presunto dei residui attivi (ovvero le entrate accertate ma non incassate dallo Stato alla fine dell’anno) e dei residui passivi (ovvero le spese impegnate ma non pagate dallo Stato alla fine dell’anno).
  • Il bilancio annuale di previsione è costituito da tre parti:
    • uno stato di previsione dell’entrata, predisposto dal Ministero dell’economia e delle finanze;
    • tanti stati di previsione delle spese, uno per ciascun ministero;
    • il quadro generale riassuntivo.
  • Il testo del bilancio è elaborato dal Ministero dell’economia. La sua redazione materiale è affidata alla Ragioneria generale dello Stato (organo tecnico dipendente dal Ministero dell’economia), che si avvale dei dati raccolti dagli Uffici centrali di bilancio, operanti presso ciascuno ministero. I vari stati di previsione sono accompagnati da una relazione illustrativa, in cui sono esposti i criteri adottati nella formulazione delle previsioni.
  • Il progetto di bilancio annuale, in forma di unico disegno di legge, è presentato al Parlamento (previa deliberazione del Consiglio dei Ministri) entro il 30 settembre a cura del Ministro dell’economia. I bilanci delle amministrazioni autonome sono allegati allo stato di previsione della spesa del Ministero che su di esse attua la vigilanza.
  • In Parlamento il progetto di bilancio segue il normale iter legislativo: viene esaminato preliminarmente dalle Commissioni parlamentari bilancio e tesoro in sede referente, che lo trasmettono alle Camere per la discussione

Il bilancio annuale di previsione III

Per accelerare la procedura di approvazione, è prevista la sessione di bilancio, durante la quale il Parlamento discute il bilancio, senza che siano ammesse deliberazioni che comportino variazioni di entrate e spese (si deve osservare che negli ultimi anni l’approvazione del bilancio è stata più celere di quanto avveniva in precedenza). Il bilancio annuale e quello pluriennale devono essere approvati entro il31 dicembre.
Con l’approvazione del bilancio annuale di previsione, il Parlamento esercita una funzione di controllo antecedente e di merito sull’operato del Governo nel senso che il documento in esame fornisce all’esecutivo un complesso di autorizzazioni ad accertare ed impegnare (nonché ad incassare e a pagare) determinate entrate ed uscite.
L’approvazione del bilancio deve effettuarsi nel seguente ordine:

  • stato di previsione dell’entrata;
  • totale generale della spesa;
  • stati di previsione della spesa;
  • quadro generale riassuntivo.

L’esame dei singoli stati di previsione è necessario affinché le Camere possano modificare la ripartizione della spesa tra le varie branche dell’amministrazione.
Il quadro generale riassuntivo, in particolare, reca le risultanze complessive del bilancio.
Il quadro generale riassuntivo era previsto anche nella normativa precedente alla L. 468/1978, ma allora esso si riferiva soltanto alle vicende del bilancio di competenza.

Il bilancio annuale di previsione IV

Attualmente, invece, ai sensi dell’art. 6 della L. 468/78, è formulato con riferimento sia alle dotazioni di cassa che alle dotazioni di competenza.
Esso deve dare indicazione dei seguenti risultati differenziali (saldi): il risparmio pubblico.
È uguale alla differenza tra il totale delle entrate tributarie ed extratributarie (titoli I e Il) e il totale delle spese correnti (titolo I).
Questo risultato differenziale, se positivo, misura la quota di risorse correnti destinabili al finanziamento delle spese in conto capitale.
Se, viceversa, è negativo, esso esprime la quota delle spese correnti da soddisfare ricorrendo all’indebitamento;
-il saldo netto da finanziare, detto anche fabbisogno.
È uguale alla differenza tra entrate finali (somma dei primi tre titoli delle entrate) e spese finali (somma dei primi due titoli delle spese).
Le spese per il rimborso di prestiti non vengono considerate nel calcolo del fabbisogno, dato che tali spese servono a rimborsare (ai possessori dei titoli del debito pubblico) prestiti che lo Stato ha contratto in anni precedenti, per finanziare quindi disavanzi pregressi.
Il saldo netto da finanziare indica la misura cui le operazioni dello Stato determinano il ricorso al mercato monetario e finanziario: l’indebitamento o accreditamento netto.

Il bilancio annuale di previsione V

È uguale alla differenza tra il totale di tutte le entrate ed il totale di tutte le spese, sia correnti che in conto capitale, escluse le operazioni finanziarie.
Vengono cioè eliminate tutte quelle operazioni di intermediazione finanziaria iscritte a bilancio nelle quali lo Stato, in sostanza, agisce come una sorta di banchiere: il ricorso al mercato.
È la differenza tra il totale delle entrate ed il totale di tutte le spese aumentate dei prestiti da rimborsare.
Poiché le spese ora includono anche il titolo III (spese per rimborso di prestiti), il ricorso al mercato è dato dal fabbisogno più le spese per rimborso di prestiti.
Il ricorso al mercato esprime il totale lordo del finanziamento necessario per coprire il totale complessivo delle spese.
Se il bilancio non è approvato entro l’inizio del nuovo anno finanziario (1° gennaio dell’anno successivo), si ricorre all’esercizio provvisorio, la cui concessione può aversi solo con legge, che non può protrarsi oltre i quattro mesi. Durante questo periodo, il Governo può assumere impegni
ed effettuare pagamenti entro il limite di un dodicesimo degli stanziamenti per ciascun mese dell’esercizio provvisorio. Solo le spese obbligatorie e non frazionabili si possono sostenere per l’intero importo (art. 81 Cost.).

Il bilancio pluriennale di previsione

La legge n.468/78 ha introdotto, accanto al bilancio annuale, un bilancio pluriennale di previsione, allo scopo di armonizzare l’attività finanziaria pubblica con gli obiettivi di politica economica contenuti nei documenti della programmazione economica. La legge definisce tale bilancio come «strumento di programmazione dei flussi finanziari, nonché fondamentale parametro di riferimento per quanto concerne il riscontro della copertura delle nuove e maggiori spese».
Il bilancio pluriennale di previsione è elaborato dal Ministero dell’economia e delle finanze e copre un periodo dai tre ai cinque anni (oggi il periodo di riferimento è triennale). Viene aggiornato annualmente per scorrimento, cioè viene spostato ogni anno in avanti di un anno, per tener conto dei nuovi elementi emersi. È redatto in termini di competenza, ma non è un atto di autorizzazione alla riscossione delle entrate e al pagamento delle spese.
Per ogni categoria di entrata e spesa esso contiene i relativi valori aggregati, distintamente per ciascun anno di validità. Si compone di due parti:

  1. il bilancio pluriennale a legislazione vigente, che espone la consistenza delle entrate e delle spese secondo la normativa in vigore, da presentarsi al Parlamento entro il 30/09;
  2. il bilancio pluriennale programmatico, che contiene le previsioni sull’andamento delle entrate e delle spese tenendo conto degli interventi previsti nel documento di programmazione economico-finanziaria, da presentarsi al Parlamento entro il 30/09.

I documenti di programmazione finanziaria I

Documento di programmazione economico-finanziaria
La L. 23/8/88, n. 362 ha apportato importanti innovazioni in materia di bilancio sostituendo
e integrando molti articoli della L. 5/8/78, n. 468.
In primo luogo l’art. 3 (che sostituisce l’art. 3 della L.468/78) ha introdotto un importante strumento di programmazione finanziaria denominato appunto documento di programmazione economico finanziaria (DPEF).
Il citato art. 3 è stato ulteriormente modificato dalla L. n. 208/1999, che ha stabilito lo spostamento del termine per la presentazione del DPEF dal 15/05 al 30/06 di ogni anno. La ragione dello spostamento del termine di presentazione nasce dall’esigenza di far coincidere quanto più è possibile le previsioni macroeconomiche effettuate dal Governo nel mese di maggio con la compilazione dei documenti di bilancio che vengono presentati entro settembre.
Scopo principale del DPEF è quello di consentire al Parlamento di conoscere con un discreto anticipo le linee di politica economica e finanziaria del Governo.
Il documento di programmazione si articola in una parte introduttiva — che contiene una valutazione motivata in merito alla realizzazione degli obiettivi previsti nei precedenti documenti di programmazione economica ed all’evoluzione economico-finanziaria internazionale ed in particolare della Comunità Europea — cui fa seguito l’illustrazione dei criteri e parametri sopra citati.

I documenti di programmazione finanziaria II

Relazione previsionale e programmatica
È uno strumento di programmazione degli interventi pubblici previsti nel bilancio pluriennale
dello Stato o dell’intero settore pubblico allargato. È accompagnata da una serie di relazioni programmatiche di settore e osservazioni sulle leggi pluriennali di spesa, delle quali è allegato un quadro riassuntivo.
Va presentata al Parlamento, a cura del Ministro dell’economia, entro il 30 settembre di ogni anno.
Relazione generale sulla situazione economica del Paese, invece, illustra i dati relativi all’economia del Paese per l’anno precedente, con particolare riferimento allo sviluppo del reddito e dell’occupazione.
Deve essere presentata alle Camere dal Ministro dell’Economia entro il 31 marzo di ogni anno.

Riepilogo date significative

  • 1° gennaio Inizio dell’anno finanziario.
  • 31 marzo Presentazione al Parlamento della Relazione generale sulla situazione economica del Paese relativamente all’anno precedente, a cura del Ministro dell’economia.
  • 30 giugno Presentazione al Parlamento del Documento di programmazione economico-finanziaria, a cura del Ministro dell’economia.
  • 30 settembre Presentazione al Parlamento del bilancio annuale di previsione per l’esercizio successivo, della legge finanziaria e del bilancio triennale di previsione a cura del Ministro dell’economia.
  • 30 settembre Presentazione al Parlamento della legge finanziaria, del bilancio pluriennale programmatico, della Relazione previsionale e programmatica per l’esercizio successivo, a cura del Ministero dell’economia.
  • 31 dicembre Approvazione del bilancio annuale di previsione per l’anno successivo e del bilancio pluriennale di previsione per il triennio successivo.
  • Fine dell’esercizio finanziario

Variazioni di bilancio I

Durante l’esercizio finanziario, mentre viene data esecuzione al bilancio di previsione, può accadere che si verifichino nuove o maggiori entrate rispetto a quelle previste in bilancio oppure che si dimostrino necessarie nuove o maggiori spese rispetto agli stanziamenti.
Al fine di consentire l’adeguamento delle previsioni iniziali alla nuova realtà economica e finanziaria venutasi a creare durante la gestione, la normativa contabile prevede il ricorso a «variazioni di bilancio» che devono essere apportate inderogabilmente entro i termini previsti dalle norme di contabilità.
Dal punto di vista tecnico diversa è la situazione che si viene a creare nel caso in cui si dovessero manifestare nuove entrate o nuove spese.
Le nuove entrate di competenza dell’esercizio in corso, verificatesi dopo l’approvazione del bilancio di previsione, sono rilevate in un nuovo capitolo, istituito con decreto del Ministro dell’economia su proposta del Ragioniere generale (art. 155 Reg. Gen. Cont.).
Per le maggiori entrate di competenza dell’esercizio in corso, invece, rimane impregiudicato il diritto dello Stato a riscuotere ed il dovere delle amministrazioni competenti a curarne l’accertamento e la riscossione:
per le entrate, infatti, la previsione non ha alcun valore limitativo o imperativo.

Variazioni di bilancio II

Le variazioni di spesa si distinguono in:

  • spese nuove non previste in bilancio, che richiedono, dunque, l’istituzione in bilancio di capitali nuovi;
  • spese maggiori che richiedono, invece, un aumento delle assegnazioni già esistenti in bilancio.

Tali variazioni devono essere presentate dal Ministro dell’economia al Parlamento affinché vengano approvate con legge sostanziale onde evitare alterazioni dell’equilibrio di bilancio ipotizzato al momento dell’approvazione del bilancio preventivo stesso.
Lo strumento giuridico-contabile destinato ad aggiornare il bilancio di previsione annuale alle nuove situazioni è il bilancio di assestamento (art. 17 L. 468/1978). È, inoltre, consentito che la legge di assestamento del bilancio o eventuali ulteriori leggi di variazione possano autorizzare compensazioni tra le diverse unità previsionali di base.

Fondi di riserva e fondi speciali I

I fondi di riserva sono dei capitoli di spesa la cui copertura è già stata garantita e, come suggerisce il nome, servono appunto per rimediare ad errori di previsione. I fondi di riserva non vengono in
genere utilizzati per impegni e pagamenti, ma per incrementare la dotazione di altri capitoli il cui stanziamento iniziale si sia rivelato inferiore al necessario. I fondi di riserva previsti nel bilancio dello Stato italiano sono:

  • il fondo di riserva per le spese obbligatorie e d’ordine: è istituito nello stato di previsione del Ministero dell’economia fra le spese di parte corrente. È un fondo di riserva per le spese obbligatorie e d’ordine, le cui dotazioni sono annualmente determinate con apposito articolo della legge di bilancio;
  • il fondo di riserva per le spese impreviste: è istituito nello stato di previsione del Ministero dell’economia, nella parte corrente. È un fondo di riserva per provvedere alle eventuali deficienze delle assegnazioni di bilancio che non riguardino le spese obbligatorie e d’ordine ed altre spese espressamente indicate dalla legge e che, comunque, non impieghino i bilanci futuri con carattere di continuità;
  • il fondo di riserva per le autorizzazioni di spesa delle leggi permanenti di natura corrente: è stato introdotto dalla legge n. 208/1999 nello stato di previsione del Ministero dell’economia.

Fondi di riserva e fondi speciali II

Esso viene determinato annualmente dalla legge finanziaria e può essere utilizzato qualora nel corso dell’esercizio le risorse finanziarie comprese nelle unità previsionali di base, iscritte negli stati di previsione delle amministrazioni pubbliche, risultino insufficienti. In tal caso l’importo necessario a coprire il fabbisogno viene trasferito con decreto del Ministro dell’economia dal fondo di riserva in questione alle unità previsionali di base. Il fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa: è finalizzato a colmare, compatibilmente con gli obiettivi di finanza pubblica, eventuali deficienze che si manifestino nel corso dell’anno finanziario nelle dotazioni dei capitoli delle amministrazioni statali.
Fondi speciali
Tra i mezzi di copertura previsti dalla vigente legislazione, quello più utilizzato è sicuramente costituito dalle risorse accantonate nei fondi speciali.
I fondi speciali, una volta determinati nel loro ammontare dalla finanziaria, vengono utilizzati, mediante l’arricchimento di preesistenti capitoli o la creazione di nuovi, per far fronte alle spese derivanti dai progetti di legge che si prevede possano essere approvati nel corso degli esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale ed in particolare di quelli correlati al perseguimento degli obiettivi del documento di programmazione finanziaria deliberato dal Parlamento.

Fondi di riserva e fondi speciali III

I fondi si distinguono a seconda che vengano destinati al finanziamento di spese correnti o di spese in conto capitale.
Nello stato di previsione della spesa del Ministro dell’economia è istituito, nella parte in conto capitale, un fondo speciale per la riassegnazione dei residui passivi della spesa in conto capitale, eliminati negli esercizi precedenti per perenzione amministrativa.
I residui derivano dalla formazione del bilancio secondo il principio della competenza finanziaria per cui al 31 dicembre —termine dell’esercizio finanziario — alcune entrate accertate non sono state riscosse ed alcune spese impegnate non sono state pagate.
È evidente come i residui non abbiano ragione di essere considerati nell’ambito del bilancio di cassa che invece si riferisce, come è noto, a previsioni concernenti effettive entrate ed effettive uscite finanziarie, per cui in tale sistema appare più appropriato parlare di minori entrate e di minori spese piuttosto che di residui attivi e passivi. I residui attivi sono l’espressione di entrate accertate ma non ancora riscosse nonché di entrate riscosse ma non ancora versate; rappresentano crediti dell’azienda statale nei confronti di terze economie. I residui passivi sono l’espressione di spese già impegnate e non ancora ordinate ovvero ordinate ma non ancora pagate; rappresentano debiti dell’azienda statale nei confronti di terze economie.

Fondi di riserva e fondi speciali IV

Perenzione amministrativa: è un istituto peculiare della contabilità pubblica, in base al quale i residui passivi, non pagati entro un certo lasso di tempo a partire dall’esercizio a cui si riferiscono, vengono eliminati dalle scritture contabili. La perenzione non va confusa con la prescrizione; infatti, quest’ultima comporta, in base a quanto disposto dal codice civile, la perdita del diritto da parte del creditore a percepire la somma non riscossa entro un certo termine.

Il rendiconto generale dello Stato I

Il rendiconto è il documento contabile nel quale sono riassunti e dimostrati i risultati della gestione dell’anno finanziario.
Tale documento, oltre a dare atto dell’esattezza dei conti presentati dal Governo, riferisce su eventuali rilievi mossi nel corso dell’esercizio finanziario.
Le Camere ogni anno devono approvare il rendiconto consuntivo presentato dal Ministro dell’economia entro giugno. Tale approvazione garantisce un controllo annuale sulle modalità
di esecuzione della legge di bilancio dell’anno precedente da parte del Governo.
Il rendiconto generale si compone di due parti:

  1. il conto del bilancio, in cui si dimostrano i risultati della gestione finanziaria in relazione alle previsioni di bilancio;
  2. il conto generale del patrimonio, in cui si dimostrano le variazioni avvenute nel patrimonio dello Stato e la situazione patrimoniale finale.

In attuazione, inoltre, della delega prevista dall’art. 5 della L. 94/ 1997, l’art. 13 del D.Lgs. 279/1997 ha adeguato il conto del bilancio alla nuova struttura del bilancio di previsione: infatti, esso è costruito sulla base di una classificazione incrociata per funzioni-obiettivo e unità previsionali di base (suddivise per capitoli).

Il rendiconto generale dello Stato II

In tal modo si rende possibile il controllo sulle politiche di settore e si consente la valutazione economica e finanziaria delle risultanze delle entrate e delle uscite alla luce degli obiettivi stabiliti, degli indicatori di efficacia e di efficienza ed infine degli scopi delle leggi di spesa.
Anche per il rendiconto il Governo ha un potere-dovere di presentazione annuale al Parlamento.
La L. 468/1978 stabilisce che entro il mese di giugno il Ministero dell’economia deve presentare il rendiconto generale dell’esercizio finanziario scaduto il precedente 31 dicembre.
Il rendiconto è predisposto dal Ministro dell’economia sulla base dei vari conti dei Ministeri trasmessi entro il 30 aprile alla Ragioneria generale dello Stato.

La sessione annuale di bilancio – 2007 I

Le novità della manovra di bilancio per il 2008

  • La programmazione per politiche pubbliche alla base della riclassificazione del bilancio dello Stato.
  • Con la circolare n. 21/2007 si sono dettate alle Amministrazioni centrali dello Stato i criteri per la formulazione delle proposte volte all’elaborazione e definizione del progetto di bilancio di previsione dello Stato per l’anno 2008, per il triennio 2008/2010 e del budget per l’anno 2008.
  • Il bilancio di previsione per il 2008 e per il triennio 2008-2010 viene impostato, sulla base della cornice legislativa vigente, utilizzando una nuova classificazione che innova profondamente la precedente struttura basata sui centri di responsabilità. Il progetto di bilancio viene organizzato in 34 grandi missioni pubbliche e 169 programmi: la costruzione dello schema di distribuzione delle risorse da assegnare ai singoli Dicasteri di spesa parte dalle missioni e dai programmi per poi saldarsi ai centri di responsabilità.

La sessione annuale di bilancio – 2007 II

Con riferimento a quanto illustrato nella Circolare, con le previsioni di bilancio per l’anno finanziario 2008 occorre procedere con un percorso di riclassificazione del bilancio che evidenzi la connessione tra risorse stanziate e finalità perseguite nel loro utilizzo e favorisca il passaggio da una cultura di “previsione per capitoli” a una di “programmazione per politiche pubbliche” basata sulle missioni (obiettivi strategici perseguiti con la spesa pubblica ovvero missioni istituzionali) e su programmi (aggregati omogenei di attività attraverso cui si persegue la missione).
A ciò si è pervenuti attraverso una razionalizzazione delle attuali Missioni istituzionali, la definizione dei Programmi e la loro aggregazione nelle Missioni che potranno essere riferite ad un singolo Ministero oppure essere interministeriali.
La riclassificazione del bilancio ha come obiettivo primario quello di rendere più diretto il legame tra risorse stanziate e azioni perseguite, al fine di avvicinare la legge di bilancio e la legge finanziaria, nonché di realizzare a regime delle periodiche “spending review“, cioè delle analisi e revisioni della spesa pubblica in modo da orientarla verso politiche prioritarie. Peraltro la concreta predisposizione di una manovra di bilancio coerente con gli obiettivi e le compatibilità precisate nel bilancio programmatico dello Stato e per il triennio 2007 – 2009.

La sessione annuale di bilancio – 2007 III

Il progetto di bilancio 2008 e il bilancio pluriennale 2008 – 2010 – ai sensi degli articoli 2 e 4 della legge n. 468 del 1978, come modificati dalla legge n. 94 del 1997 – devono essere redatti sulla base della legislazione vigente e quindi anche alla stregua della implicazioni finanziarie recate da provvedimenti legislativi al momento intervenuti, compresa la normativa recata dalla legge finanziaria 2007.
Il presupposto della revisione rigorosa delle dotazioni di bilancio, deve guidare le singole Amministrazioni, nel formulare le proposte di spesa, nella nuova filosofia, impostata sui programmi di spesa di cui innanzi è cenno.
Per i consumi intermedi, gli investimenti fissi lordi e i trasferimenti correnti alle imprese, in particolare, le dotazioni iniziali di competenza non potranno superare gli importi definiti con gli elenchi 1, 2 e 3 allegati alla legge finanziaria per il 2006 e per il triennio 2006 – 2008 (legge n. 266 del 2005), con la precisazione che i trasferimenti correnti sono confluiti nel fondo da ripartire ai sensi del comma 15 dell’articolo 1 delle predetta legge.
Per gli altri aggregati aventi impatto diretto sul conto delle pubbliche Amministrazioni, le dotazioni iniziali non potranno superare nel complesso le corrispondenti dotazioni del bilancio di previsione per il corrente anno.

I materiali di supporto della lezione

Luciana Di Renzo, Le riforme finanziarie nel policentrismo istituzionale, Giannini, 1991, Napoli.

Luciana Di Renzo, Politiche e istituti della finanza pubblica nazionale e europea, II edizione, 2007 Academy School, Napoli.

Progetto "Campus Virtuale" dell'Università degli Studi di Napoli Federico II, realizzato con il cofinanziamento dell'Unione europea. Asse V - Società dell'informazione - Obiettivo Operativo 5.1 e-Government ed e-Inclusion