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Maurizio Giugni » 3.Il ciclo integrato delle acque. Lo sviluppo delle infrastrutture acquedottistiche e l'evoluzione del quadro normativo


Lo sviluppo delle infrastrutture acquedottistiche in Italia

Legge 20 Marzo 1865 n. 2248
Prima normativa di carattere generale concernente il settore acque.

Riforme normative del periodo 1916-19
Viene in particolare privilegiato l’uso dell’acqua per la produzione di forza motrice.

T.U. del 1933
Non viene sviluppata alcuna correlazione tra le diverse utilizzazioni.
Viene sostenuta l’esigenza di una pianificazione di bacino.

Lo sviluppo delle infrastrutture acquedottistiche in Italia

A partire dalla fine del 1800, costruzione di opere a servizio di singole committenze, con dotazioni idriche anche dell’ordine di 50 l/ab·g o meno, utilizzando in genere le fonti di approvvigionamento più prossime al centro abitato da servire. In altre parole, piuttosto che definire a priori i fabbisogni idrici ed individuare successivamente una fonte di alimentazione idonea, si preferiva trovare una fonte di approvvigionamento e convogliare all’abitato la massima portata che questa poteva fornire.

Già tra le due guerre mondiali, oltre ad una maggiore coscienza dei problemi di qualità dell’acqua, si è andata diffondendo il concetto di acquedotto consortile (a servizio di un gran numero di centri abitati), in modo da eliminare le sperequazioni tra comune e comune. Possono citarsi, a titolo d’esempio, l’avvio della realizzazione dell’Acquedotto dell’Alto Calore in Campania e dell’Acquedotto Pugliese.

Nel secondo dopoguerra, inizia in Italia una trasformazione della società da prevalentemente agricola ad industriale, con un conseguente notevole incremento dei consumi idrici, sia per usi civili che industriali. All’impellente necessità di reperire nuove fonti di approvvigionamento e di meglio utilizzare quelle già captate, si affianca l’opportunità di gestire in modo coordinato le risorse idriche disponibili. Vengono costruiti grandi acquedotti regionali (ad esempio l’Acquedotto Campano).

Il Piano Regolatore Generale degli Acquedotti

Nel 1967 viene pubblicato il Piano Regolatore Generale degli Acquedotti – P.R.G.A. (D.M. 16/03/67; G.U. n. 148 del 15/06/67) onde coordinare ufficialmente la gestione delle risorse idriche.

Il P.R.G.A. inquadra ogni Comune in uno schema idrico, definendo per esso il fabbisogno idrico necessario (l/s), con previsione al 2015 (senza però tener conto di eventuali fabbisogni industriali), specificando il numero degli abitanti da servire, precisando e vincolando anche le fonti di approvvigionamento alternative.

Attualmente le dotazioni idriche sono ben più elevate che in passato, variando dai 150÷200 l/ab_g dei centri più modesti ai 500÷600 l/ab·g dei grandi centri urbani.

Ovviamente tali dotazioni sono comprensive dei consumi domestici, degli usi pubblici (scuole, ospedali, caserme, stazioni, parchi pubblici, ecc.) e dei cosiddetti usi terziari (connessi alle attività commerciali ed industriali diffuse nel tessuto urbano).

Legge 183/89

Identificazione del bacino idrografico come unità territoriale di base per la stima della disponibilità naturale delle risorse e dei loro usi.
Coordinamento dei differenti strumenti gestionali da realizzarsi mediante il Piano di bacino, concepito come “riassuntivo di tutti gli indirizzi e coordinatore di tutte le scelte, aventi influenza sulla destinazione delle risorse ambientali e territoriali che siano comprese nel bacino”.
Assicurare la difesa del suolo ed attuare il risanamento delle acque e la fruizione e gestione del patrimonio idrico ai fini di un razionale sviluppo economico e sociale.
Suddivisione dei bacini idrografici in:

  • bacini di interesse nazionale (Po, Adige, fiumi veneti, Arno, Tevere, Liri – Garigliano – Volturno): ad essi è preposta un’Autorità che ha come referenti il Ministero dei LL. PP ed il Ministero dell’Ambiente
  • bacini interregionali: gestiti da due Comitati (Istituzionale e Tecnico), costituiti di concerto tra le regioni interessate
  • bacini regionali

Legge 36/94 (Legge Galli)

Obiettivo di fondo della legge è assicurare la razionale gestione dei servizi idrici:

  • unificare la gestione del ciclo idrico: acquedotto, fognatura e depurazione (ciclo idrico integrato)
  • superare la frammentazione delle gestioni per raggiungere economie di scala
  • superare la gestione in economia per assicurare una gestione industriale
  • attivare risorse finanziarie per gli adeguamenti necessari
  • definire un sistema tariffario che consenta di finanziare gli investimenti
  • organizzare un efficace sistema di controlli sul gestore a garanzia degli utenti

La L. 36/94 ha previsto la riorganizzazione dei servizi idrici mediante la costituzione di Ambiti Territoriali Ottimali - ATO (art. 8), per il superamento della frammentazione gestionale esistente, attraverso l’integrazione territoriale (definizione di bacini di utenza minimi) e l’integrazione funzionale delle diverse attività del ciclo (Servizio idrico integrato).
L’ATO, ambito territoriale ottimale, è in genere coincidente con distretti territoriali a livello di Provincia, intesa come unità amministrativa più idonea per l’organizzazione e la gestione ottimale dei servizi idrici corrispondenti alle varie fasi del ciclo idrico integrato, dalla captazione al riutilizzo.
Per gestione ottimale si intende l’equilibrata ripartizione degli usi nel rispetto del bilancio idrico ed il raggiungimento dell’equilibrio economico-finanziario.

Legge 36/94 (Legge Galli) (segue)

ART. 1

  1. Tutte le acque superficiali e sotterranee, ancorché non estratte dal sottosuolo, sono pubbliche e costituiscono una risorsa che è salvaguardata ed utilizzata secondo criteri di solidarietà
  2. Qualsiasi uso delle acque è effettuato salvaguardando le aspettative ed i diritti delle generazioni future a fruire di un integro patrimonio ambientale
  3. Gli usi delle acque sono indirizzati al risparmio e al rinnovo delle risorse per non pregiudicare il patrimonio idrico, la vivibilità dell’ambiente, l’agricoltura, la fauna e la flora acquatiche, i processi geomorfologici e gli equilibri idrologici

ART. 2
L’uso dell’acqua per il consumo umano è prioritario rispetto agli altri usi del medesimo corpo idrico superficiale o sotterraneo. Gli altri usi sono ammessi quando la risorsa è sufficiente e a condizione che non ledano le qualità dell’acqua per il consumo umano.

ART. 3
L’Autorità di Bacino competente definisce ed aggiorna periodicamente il bilancio idrico diretto ad assicurare l’equilibrio fra le disponibilità di risorse reperibili o attivabili nell’area di riferimento ed i fabbisogni per i diversi usi [...]
Per assicurare l’equilibrio tra risorse e fabbisogni, l’Autorità di Bacino competente adotta, per quanto di competenza, le misure per la pianificazione dell’economia idrica in funzione degli usi cui sono destinate le risorse.

Legge 36/94 (Legge Galli) (segue)

I Comuni e le Province che ricadono nel territorio devono costituire un consorzio obbligatorio di funzioni (ai sensi dell’art. 25 della Legge 8 giugno 1990 n. 142), denominato Ente o Autorità d’Ambito, con personalità giuridica pubblica ed autonomia organizzativa. Il fine è quello di organizzare il servizio idrico integrato sulla base di una pianificazione del territorio in Ambiti Territoriali Ottimali.

Il Piano d’Ambito rappresenta lo strumento di effettiva programmazione dei suddetti Enti. Esso è sottoposto dalla Regione a verifica di coerenza, sentito il parere delle Autorità di Bacino competenti.
Il Piano d’Ambito, per essere uno strumento programmatico efficace, deve raggiungere i seguenti obiettivi:

  • riassumere le risultanze di studi e progettualità attinenti al territorio di competenza
  • approfondire l’analisi dello stato attuale dei servizi del Servizio Idrico Integrato
  • esplicitare la politica d’ambito traducendola in obiettivi qualitativi e quantitativi
  • confrontare i livelli di servizio obiettivo con quelli attuali
  • fissare le priorità di intervento
  • elaborare il Piano degli interventi per il mantenimento qualitativo delle opere esistenti e per la realizzazione di nuove opere, tenendo anche conto della progettualità esistente (programmata e finanziata)
  • elaborare il Modello gestionale, avendo riguardo delle gestioni preesistenti del territorio
  • individuare la Tariffa Reale d’Ambito, ricavata dal rapporto tra le voci di costo indicate nel metodo normalizzato, quali componenti tariffarie (costi operativi, ammortamento e remunerazione del capitale investito)

Legge 36/94 (Legge Galli) (segue)

Soggetti dello schema di regolazione previsto dalla L.36/94:

  • il Comitato di Vigilanza per l’uso delle Risorse Idriche (CO.VI.RI.)
  • la Regione
  • la forma di cooperazione dell’Ambito
  • il Gestore del Servizio Idrico Integrato

Legge 36/94 (Legge Galli) (segue)

Attività del Comitato di Vigilanza per l’uso delle Risorse Idriche:

  • la tariffa di riferimento
  • l’attività rivolta alle Regioni
  • l’attività rivolta agli ATO nella fase preliminare all’affidamento:
    • il controllo sul piano, sull’applicazione della tariffa e sul contenuto della convenzione
    • il controllo sull’affidamento
  • L’attività rivolta agli ATO ed ai gestori dopo l’affidamento della gestione:
    • la raccolta dei dati e la loro elaborazione
    • la produzione di rapporti
  • L’aggiornamento del metodo tariffario
  • l’attività rivolta al Parlamento

Legge 36/94 (Legge Galli) – Regione Campania

Prima della Legge Galli: gestione del ciclo delle acque allo Stato (Ministero per lo Sviluppo del Mezzogiorno).
PS 3 (Progetto Speciale per il Disinquinamento del Golfo di Napoli) nel 1972: realizzazione di impianti di depurazione ed annesse reti di collettori comprensoriali, destinati alla depurazione delle acque reflue dei comuni campani.
PS 29: realizzazione di captazioni ed adduzioni di acque destinate al consumo idropotabile.
Anni ‘80: opere trasferite agli Enti destinatari o alla Regione (competenze intercomunali o interprovinciali).
Inizio Anni ‘90: la Regione individua un concessionario venticinquennale (EniAcqua Campania S.p.A.) per la gestione dell’Acquedotto della Campania Occidentale, la riscossione degli oneri provenienti dalle tariffe ed il completamento degli schemi idrici regionali di pertinenza.

Con la Legge Galli
Ha delimitato gli ambiti territoriali ottimali (art. 8, c. 2), stabilendo ai sensi della L. 142/90, la forma di cooperazione degli enti ricadenti nel medesimo ambito territoriale ottimale (art. 9, c. 3).
Ha adottato una convenzione tipo e relativo disciplinare per regolare i rapporti tra enti locali di cui all’art. 9 e i soggetti gestori dei servizi idrici integrati (art. 11, c. 1).

Legge n°14 del 21 maggio 1997:
ATO 1 “Calore – Irpino” (195 Comuni – 117 Provincia di Avellino e 78 Provincia di Benevento).
ATO 2 “Napoli – Volturno” (136 Comuni -104 Provincia di Caserta e 32 Provincia di Napoli).
ATO 3 “Sarnese – Vesuviano” (76 Comuni – 59 Provincia di Napoli e 17 Provincia di Salerno).
ATO “Sele” (144 Comuni Provincia di Salerno).

Legge 36/94 (Legge Galli) – Ambito Territoriale Ottimale

Le attività di controllo dell’ATO sul gestore per il rispetto della convenzione:

  • le informazioni dal gestore (definizione, procedure e raccolta)
  • le verifiche del raggiungimento degli obiettivi previsti dalla convenzione (Piano)
  • le verifiche della corretta applicazione delle tariffe

La revisione triennale:

  • l’applicazione delle decurtazioni e penalizzazioni
  • la ridefinizione dello sviluppo tariffario

Legge 36/94 (Legge Galli) – Il Gestore del servizio idrico integrato

I gestori esistenti, anche quelli in economia, continuano a gestire i servizi fino all’organizzazione del Servizio Idrico Integrato (art. 10, c.1).

Le aziende, gli enti ed i consorzi confluiscono nel gestore del Servizio Idrico Integrato secondo le forme e le modalità previste dalla convenzione (art. 10, c.2).

I concessionari mantengono la gestione fino a scadenza della relativa concessione (art. 10, c.3).

Le opere e gli impianti di proprietà degli enti o in dotazione ad aziende speciali, sono affidate in concessione al soggetto gestore del Servizio Idrico Integrato (art. 12, c.1).

D. L. 152/2006

La Legge 36/94 è stata successivamente abrogata quasi totalmente dal D.L. 152/2006, che nella sezione III sviluppa in modo organico la disciplina della gestione delle risorse idriche, organizzata sulla base degli “Ambiti Territoriali Ottimali” definiti dalle Regioni.

Gli enti locali partecipano obbligatoriamente (art. 148, comma 1) alle Autorità d’Ambito, cui è trasferito l’esercizio delle competenze in materia di gestione delle risorse idriche, ivi compresa la programmazione delle infrastrutture idriche nonché l’organizzazione, l’affidamento ed il controllo della gestione del Servizio Idrico Integrato (art. 148, comma 2).

Il compito di disciplinare le forme ed i modi della cooperazione tra gli enti locali ricadenti nel medesimo ATO e di costituire l’Autorità d’Ambito è affidato alle Regioni.

La gestione del Servizio Idrico Integrato dovrà essere effettuata secondo criteri di efficacia, efficienza ed economicità, nel rispetto del principio di unitarietà della gestione (art. 147, comma 2): va garantita l’unitarietà anziché l’unicità della gestione del Servizio Idrico Integrato, in quanto non è necessario che ci sia un unico gestore ma che la gestione sia fatta con criteri unitari.

Le infrastrutture fanno parte del demanio ai sensi degli articoli 822 e seguenti del c. c. (art. 143) e sono inalienabili se non nei modi e nei limiti stabiliti dalla Legge.

Le infrastrutture idriche di proprietà degli enti locali ai sensi dell’art. 143 sono affidate in concessione d’uso gratuita al gestore del Servizio Idrico Integrato, al quale dunque non è prevista sia trasferita la proprietà delle stesse (art. 153).

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