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Fabio Ferraro » 11.Il controllo giurisdizionale diretto


Le forme di controllo giurisdizionale diretto

Il controllo giurisdizionale diretto è esercitato dalla Corte di giustizia e dal Tribunale di primo grado (e le camere giurisdizionali). Costituiscono forme di controllo giurisdizionale diretto sulla legittimità di atti e comportamenti delle istituzioni le seguenti procedure:

  • Azione di annullamento ex articolo 230 Trattato CE
  • Azione in carenza ex articolo 232 Trattato CE
  • Eccezione incidentale d’invalidità ex articolo 241 Trattato CE
  • Azione di responsabilità extracontrattuale della Comunità ex articolo 235 e 288, secondo comma, Trattato CE
  • Contenzioso in materia di personale ex articolo 236 Trattato CE

Azione di annullamento

L’azione di annullamento ha lo scopo di sottoporre a controllo di legittimità gli atti adottati dalle istituzioni comunitarie che si ritengono viziati o pregiudizievoli. La competenza è attribuita in via esclusiva al giudice comunitario.

Ai sensi dell’articolo 230, primo co., Trattato CE possono essere impugnati gli atti adottati congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio, sugli atti del Consiglio, della Commissione e della BCE che non siano raccomandazioni o pareri, nonché sugli atti del Parlamento europeo destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi.

Per poter essere sottoposti al vaglio di legittimità l’atto deve dunque essere:
Vincolante: tutti gli atti ed i provvedimenti che producano o mirino a produrre effetti vincolanti per i destinatari. In via di principio ciò vale per regolamenti, direttive e decisioni. Tuttavia, la Corte di giustizia ha affermato che l’efficacia vincolante deve essere accertata sulla base del contenuto sostanziale dell’atto, indipendentemente dal nomen iuris attribuito o dalle modalità di comunicazione dello stesso.

Definitivo: l’atto non deve essere meramente preparatorio, ma deve essere idoneo ad incidere sulla posizione giuridica soggettiva del ricorrente.

Termine di impugnazione e soggetti legittimati ad agire

Il ricorso per annullamento deve essere proposto entro due mesi dalla pubblicazione dell’atto, dalla sua notifica o, in mancanza, dal giorno in cui il soggetto ne è venuto a conoscenza.

Ai due mesi va aggiunto un termine forfetario di distanza di dieci giorni.

Il rispetto del termine di presentazione del ricorso è considerato una regola di ordine pubblico rilevabile d’ufficio.

Soggetti legittimati ad agire. Ricorrenti privilegiati

I soggetti legittimati ad impugnare gli atti comunitari sono distinti in due categorie: ricorrenti privilegiati e non privilegiati.

Ricorrenti privilegiati sono:

  • Gli Stati membri anche per agli atti destinati ad altri Stati membri o ad individui;
  • Il Consiglio per gli atti della Commissione e del Parlamento;
  • La Commissione per gli atti del Consiglio e del Parlamento;
  • La Corte dei Conti e la Banca centrale europea solo per «salvaguardare le proprie prerogative» (in realtà ricorrenti semi-privilegiati).

Soggetti legittimati ad agire. Ricorrenti non privilegiati


Ricorrenti non privilegiati (o ordinari) sono le persone fisiche e giuridiche.

Le persone fisiche o giuridiche possono impugnare decisioni a loro specificamente indirizzate, nonché atti di cui non sono destinatari formali ed anche regolamenti purché tali atti li riguardino direttamente (l’atto deve incidere direttamente sulla posizione giuridica del singolo, senza lasciare ai destinatari alcun potere discrezionale e senza che ai fini dell’applicazione sia necessaria alcuna attività normativa ulteriore, nazionale o comunitaria) ed individualmente (il provvedimento deve toccarlo a causa di determinate qualità personali ovvero di particolari circostanze atte a distinguerlo dalla generalità, e quindi lo identifichi alla stregua dei destinatari).

Deve comunque sussistere un nesso di causalità tra la situazione individuale e la misura adottata.

Motivi del ricorso

Possono essere fatti valere quali vizi degli atti comunitari:

1. L’incompetenza: può essere assoluta (assenza di potere in capo alla stessa Comunità) o relativa (assenza di potere in capo all’istituzione).
Può esservi incompetenza rationae materiae, ratione loci o ratione temporis;

2. La violazione delle forme sostanziali: si configura laddove non siano state rispettate le garanzie di procedura relative alla formazione degli atti (mancata consultazione di un organo o di una istituzione) o anche in caso di errata individuazione della base giuridica laddove ciò condizioni la procedura di adozione dell’atto o nel caso in cui non sia rispettato l’obbligo di motivazione;

3. La violazione di legge: consiste nella violazione di norme di diritto primario e di diritto derivato, nonché dei principi generali consolidatisi nella giurisprudenza e delle norme internazionali convenzionali e consuetudinarie;

4. Lo sviamento di potere: si configura nel caso in cui il potere attribuito sia esercitato dalla istituzione allo scopo esclusivo o quantomeno determinante di raggiungere fini diversi da quelli per i quali è stato conferito o comunque da quello dichiarato. Può configurarsi negli stessi termini anche lo sviamento di procedura.

Effetto della sentenza di annullamento

Sospensione cautelare: la proposizione del ricorso non produce automaticamente un effetto sospensivo. La domanda deve essere proposta dal ricorrente autonomamente giustificandola sulla base del fumus boni iuris e del periculum in mora. Il Presidente della Corte, investendo in casi eccezionali il plenum, può disporre in via cautelare la sospensione dell’atto impugnato.

Effetti della sentenza di annullamento

In base all’articolo 231 Trattato CE se il ricorso è fondato il giudice dichiara l’atto impugnato «nullo e non avvenuto» e produce efficacia ex tunc, salvo eccezioni a tutela dei principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento.

La sentenza ha effetto di cosa giudicata, sia in senso formale che sostanziale, ed è efficace dal giorno in cui è stata pronunciata.

La sentenza comporta in capo all’istituzione che aveva adottato l’atto l’obbligo di prendere le misure necessarie per darvi piena esecuzione.

Il ricorso in carenza

Il ricorso in carenza è un rimedio volto a sanzionare le condotte omissive illecite degli organi comunitari. Per poter ricorrere in carenza è essenziale che l’istituzione non abbia adempiuto al proprio obbligo di agire, l’azione non può essere invece esercitata nell’ipotesi di esplicito rifiuto, integrando questo un autonomo atto impugnabile ex articolo 230 Trattato CE.

L’azione può essere proposta nei confronti del Consiglio, della Commissione, nonché del Parlamento e della Banca centrale in relazione ai settori di loro competenza.

La procedura può essere attivata dagli Stati membri, dalle istituzioni e dalle persone fisiche, queste ultime solo nel caso in cui una istituzione abbia omesso di adottare un atto vincolante nei loro confronti.

L’omissione deve essere persistente durante tutto il corso della procedura: nel caso in cui l’istituzione si attivi, la procedura ex articolo 232 Trattato CE diventa senza oggetto.

Fase precontenziosa; termine per proporre ricorso; effetti della sentenza

Fase precontenziosa
Perché il ricorso sia ricevibile è necessario che l’interessato solleciti l’istituzione adita entro un termine ragionevole con un a “lettera di messa in mora” in cui si indichi precisamente il contenuto dell’obbligo che si pretende violato e le misure richieste per far cessare l’inerzia.

Termine per proporre il ricorso
Solo in cui l’istituzione adita non prenda posizione entro il termine di due mesi il ricorso può essere proposto entro e non oltre i due mesi successivi.
(nel caso in cui l’istituzione risponda il ricorso non è più proponibile).

Effetti della sentenza
La sentenza di accoglimento costituisce una pronuncia di mero accertamento.
L’istituzione è tenuta a prendere le misure che l’esecuzione della sentenza comporta entro un termine ragionevole.
Eventuali danni cagionati dall’omissione possono costituire oggetto di un’azione di responsabilità extracontrattuale.

L’eccezione d’invalidità I

L’eccezione d’invalidità disciplinata dall’art. 241 del Trattato CE è una procedura incidentale e sussidiaria che completa il sistema giudiziario di controllo della legalità.

È una eccezione incidentale che le parti possono sollevare nel corso di una procedura pendente, al fine di far dichiarare inapplicabile un regolamento che si pretende viziato per gli stessi motivi previsti dall’articolo 230 Trattato CE.

Tale procedura, formalmente limitata ai regolamenti, è stata estesa a tutti gli atti aventi portata generale.

Deve sussistere uno stretto collegamento tra l’atto impugnato e quello di cui si vuole far valere la nullità.
(Es. eccezione d’invalidità di un regolamento di base in occasione dell’impugnazione dell’atto di esecuzione di quel regolamento e come motivo dell’invalidità dell’atto impugnato).

L’eccezione d’invalidità può essere esercitata anche dal singolo, superando le preclusioni proprie dell’azione di annullamento.

L’eccezione d’invalidità II

La Corte costantemente respinge le domande proposte da soggetti che potevano far valere le loro doglianze con un autonomo ricorso di annullamento, eludendo di fatto l’onere di tempestività dell’impugnazione.

Effetti della sentenza

A differenza della procedura ex articolo 230 Trattato CE, il giudice, con l’accoglimento dell’eccezione d’invalidità, stabilisce l’inapplicabilità dell’atto alla fattispecie in esame e non già il suo annullamento.

La disapplicazione dell’atto produce quindi effetti inter-partes e comporta per l’istituzione che l’aveva adottato l’obbligo di procedere alla sua abrogazione o modificazione (anche se non sembra sussistere un vero e proprio obbligo).

I vizi dell’atto sono gli stessi dell’azione di annullamento.

L’azione di responsabilità extracontrattuale

Azione introdotta al duplice fine di consentire l’accertamento della responsabilità della Comunità per l’operato delle sue istituzioni nell’esercizio dei poteri attribuiti dal Trattato e di assicurare un risarcimento in capo ai singoli per i pregiudizi derivanti dagli atti normativi direttamente applicabili accertati come illegittimi.

Competenza dei giudici comunitari
Sussiste ed è esclusiva quando il danno è cagionato da una istituzione comunitaria o dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni

L’azione deve essere, invece, proposta al giudice nazionale nel caso in cui il danno è stato prodotto da organi nazionali, anche in conseguenza dell’applicazione di una normativa comunitaria.

L’azione deve essere presentata entro cinque anni dal momento del fatto che ha prodotto il danno.

L’azione di responsabilità extracontrattuale I

L’azione di responsabilità extracontrattuale costituisce un rimedio autonomo e distinto rispetto ad altri rimedi giurisdizionali. Non esiste quindi una “pregiudizialità” dell’azione di annullamento (o in carenza) rispetto alla richiesta di risarcimento dei danni. Per questo motivo l’azione è comunque ricevibile nel caso in cui non sia sta preceduta da un’azione di annullamento o da un ricorso in carenza, a meno che non sia utilizzata per ottenere in via indiretta lo stesso risultato.

Condizioni per esperire l’azione di responsabilità extrcontrattuale:

  • Illiceità del comportamento dell’istituzione
  • Danno effettivo
  • Nesso di causalità tra il danno ed il comportamento dell’istituzione

Tali requisiti devono essere cumulativamente presenti ed in assenza anche di uno solo di essi il ricorso viene respinto.

Illiceità del comportamento dell’istituzione sussiste se 1) La norma violata è preordinata a a conferire diritti ai singoli; 2) la violazione è sufficientemente qualificata (grave e manifesta); 3) il suo comportamento è la causa certa e diretta del danno (nesso di causalità).

Il contenzioso in materia di personale

È una competenza propria del Tribunale della Funzione Pubblica. Questa camera giurisdizionale è competente a conoscere tutte le controversie relative al rapporto di impiego (assunzioni, trattamento economico, benefici sociali) di funzionari ed agenti regolarmente assunti aspiranti tali.

Condizioni per poter esperire l’azione:

  • Previo esperimento di un apposito reclamo in via amministrativa
  • Sussistenza di un interesse ad agire
  • L’atto reca un pregiudizio all’attore

Il ricorso può essere diretto sia all’annullamento dell’atto che al risarcimento dei danni derivanti dallo stesso o comunque da un comportamento dell’istituzione

Le pronunce posso essere impugnate per motivi di diritto dinnanzi al Tribunale di primo grado e, solo in casi eccezionali su richiesta del primo Avvocato generale, dinnanzi alla Corte di giustizia (riesame).

La procedura di infrazione

La Corte di giustizia è competente al controllo sulla corretta applicazione del diritto comunitario negli Stati membri al fine di ristabilire la legalità.
Attraverso la procedura di infrazione la Corte esercita un controllo sul rispetto da parte degli Stati membri degli obblighi derivanti dall’adesione al Trattato (intendendosi per tali quelli che derivano dal sistema giuridico comunitario considerato nel suo insieme), perseguendo così l’uniformità di applicazione delle norme comunitarie.
Al contempo, la Commissione garantisce l’armonia del sistema giuridico comunitario poiché, in caso di divergenze interpretative, determina l’esatta portata della disposizione in oggetto e degli obblighi che da essa derivano.

Nell’ambito della procedura d’infrazione la Commissione svolge il suo ruolo di custode della corretta applicazione dei Trattati e del diritto derivato: è infatti l’unica istituzione comunitaria legittimata ad agire (articolo 226 Trattato CE), oltre agli Stati membri (articolo 227 Trattato CE).

L’inadempimento, oggetto della procedura, può consistere in un comportamento attivo o omissivo da parte di un organo legislativo, esecutivo o giudiziario.

Procedura di infrazione ex articolo 226 Trattato CE

La Commissione per conoscenza diretta o indiretta, ovvero a seguito di un esposto di uno Stato membro, di un privato o di un interrogazione parlamentare avvia una
Fase precontenziosa:

  • La Commissione invia allo Stato membro una Lettera di messa in mora con la quale contesta gli addebiti ed insieme invita lo Stato a presentare le sue “osservazioni” entro un termine (normalmente due mesi).
  • La Commissione, nel caso in cui lo Stato non replichi o risponda con difese ritenute insufficienti, emana un Parere motivato. Con quest’ultimo, la Commissione specifica le infrazioni che si ritengono commesse, adduce gli elementi di fatto e di diritto che sostengono la contestazione e ingiunge allo Stato di porre fine alla violazione entro un termine variabile, stabilito a seconda della gravità e della complessità del caso.
  • Se entro il termine stabilito lo Stato non si adegua a quanto richiesto, la Commissione può presentare ricorso alla Corte di Giustizia. Si tratta di un potere discrezionale (e non vincolato) della Commissione.

Procedura di infrazione ex articolo 227 Trattato CE e procedure speciali

Iniziativa da parte di un altro Stato membro (quando reputi che un altro Stato membro sia inadempiente ad un obbligo comunitario):

Lo Stato membro investe la Commissione della propria doglianza, avviando così la fase precontenziosa. In tal caso la Commissione deve concludere la fase precontenziosa con l’invio del parere motivato entro tre mesi, in caso contrario lo Stato può adire direttamente la Corte di Giustizia.

Procedure speciali sono inoltre previste dagli articoli:

  • 88, par. 2 Trattato CE;
  • 86, par. 3 Trattato CE;
  • 95, par. 9 Trattato CE;
  • 298, par. 2 Trattato CE;
  • 237, lett. a) e lett. d) Trattato CE.

Effetti della sentenza di inadempimento

La sentenza emessa ex articolo 228 Trattato CE è meramente dichiarativa: la Corte di Giustizia riconosce che lo Stato è inadempiente rispetto ad una o più obbligazioni.

Lo Stato membro è comunque tenuto a prendere tutti i provvedimenti atti ad eliminare l’infrazione nel più breve tempo possibile, anche per il principio di leale cooperazione ex articolo 10 Trattato CE.

Se lo Stato non si conforma alla sentenza di accertamento dell’infrazione si configura a carico dello stesso una nuova violazione.
In tal caso la procedura di infrazione può essere reiterata (articolandosi nuovamente in una fase precontenziosa e in una fase contenziosa), ma si può concludere con la richiesta della Commissione alla Corte di condannare lo Stato al pagamento di una somma forfetaria ovvero di una penalità di mora (novità introdotta dal Trattato di Maastricht).
La Corte di giustizia ha ritenuto possibile il cumulo dell’ammenda forfetaria e della penalità di mora nel caso in cui l’inadempimento della Stato sia perdurato a lungo e tenda a persistere.
La sentenza di condanna in tal caso costituisce titolo esecutivo all’interno degli ordinamenti nazionali.

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