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Fabio Ferraro » 12.Il controllo giurisdizionale indiretto


Rinvio pregiudiziale

Il rinvio pregiudiziale costituisce uno strumento di cooperazione giudiziaria tra giudice comunitario e giudici nazionali.

Esso dà al giudice nazionale la facoltà, e se di ultima istanza l’obbligo, di chiedere alla Corte di giustizia (ed entro alcuni limiti anche al Tribunale di 1° grado) una pronuncia relativa a:

  • quale sia la corretta interpretazione e quindi la portata di una o più norme del diritto comunitario e, nel caso, se la corretta applicazione di una norma comunitaria precluda l’applicazione di una norma nazionale (rinvio pregiudiziale di interpretazione);
  • se un atto vincolante, adottato dalle istituzioni comunitarie o dalla BCE, sia valido ed efficace (rinvio pregiudiziale di validità).

In tal modo, da un lato, si vuole assicurare un’interpretazione e quindi una applicazione uniforme del diritto comunitario in tutti i paesi membri, in modo da garantire che abbia ovunque la stessa efficacia, dall’altro, si completa il controllo giurisdizionale sulla legittimità degli atti comunitari.

La legittimazione a richiedere il rinvio pregiudiziale

La questione inerente l’interpretazione o la validità del diritto comunitario può essere posta, ovviamente, da qualsivoglia parte del procedimento principale e, a seconda dei casi, l’organo giurisdizionale può – ovvero deve (sia pure in quest’ultimo caso con dei limiti, individuati allo scopo di evitare abusi) – effettuare il rinvio, nelle forme previste dal diritto nazionale.
La questione non può quindi essere posta, se non assumendo la qualità di “parte” nel procedimento principale nazionale. La parte si limita a sollecitare (in modo non vincolante) il giudice nazionale, al quale comunque spetta l’iniziativa di sollevare il rinvio pregiudiziale.

Il dubbio quanto alla possibilità o meno per il giudice nazionale di sollevare la relativa questione d’ufficio va risolto in senso positivo, superando il dato letterale dell’art. 234 del Trattato CE, secondo il quale deve trattarsi di questione sollevata “davanti” una giurisdizione nazionale e non “da” quest’ultima (v. sentenza Cilfit).

Legittimazione a partecipare al procedimento innanzi al Giudice comunitario

Le parti in causa, gli Stati membri e le istituzioni comunitarie possono presentare alla Corte le loro osservazioni scritte. Tali soggetti possono essere sentiti nella fase della procedura orale, se prevista.

La Corte può richiedere agli Stati membri e alle istituzioni che non siano parte in causa le informazioni che ritenga necessarie.

Competenza giurisdizionale

La Corte di giustizia ha tradizionalmente una competenza esclusiva in materia di rinvio pregiudiziale, ai sensi dell’art. 234 Trattato CE, anche se l’art. 225, par. 3, del Trattato CE, così come modificato dal Trattato di Nizza, prevede la possibilità di attribuire al Tribunale di primo grado la competenza a conoscere delle questioni pregiudiziali in materie specifiche espressamente indicate nello Statuto.

Tuttavia, tale ultima previsione non è stata ancora attuata, in quanto necessita di una modifica dello Statuto della Corte.

Condizioni soggettive: nozione di giurisdizione nazionale

La Corte di giustizia ha evidenziato che per valutare se un organo remittente possegga le caratteristiche di un giurisdizione nazionale ai sensi dell’art. 234 del Trattato CE, questione unicamente di diritto comunitario, si deve tener conto di un insieme di elementi quali l’origine legale dell’organo, il suo carattere permanente, l’obbligatorietà della sua giurisdizione, la natura contraddittoria del procedimento, il fatto che l’organo applichi norme giuridiche e che sia indipendente.
In pratica, la Corte di giustizia ha indicato i seguenti requisiti che devono sussistere per poter riconoscere la qualifica di “giurisdizione nazionale” e quindi consentire di operare il rinvio:

  • l’obbligatorietà della giurisdizione;
  • il compito di applicare il diritto;
  • il carattere permanente dell’organo;
  • la sua costituzione per legge;
  • il carattere indipendente e la posizione di terzietà;
  • la presenza del contraddittorio nel procedimento;
  • la pendenza di una lite;
  • il procedimento deve essere destinato a concludersi con una pronuncia di carattere giurisdizionale.

La nozione di giurisdizioni nazionali – esclusioni

Quanto ai collegi arbitrali, mentre si ritengono legittimati al rinvio quelli caratterizzati da un mandato pubblico e da una competenza obbligatoria, la Corte – assumendo una posizione piuttosto criticata in dottrina – ha escluso detta possibilità per i collegi privati; il rinvio andrà eventualmente effettuato dal soggetto innanzi al quale, nell’ambito dello Stato membro, possa essere impugnato il lodo reso.

Segue: la nozione di giurisdizione nazionale e la Corte Costituzionale

Corte Costituzionale ordinanza 15.04.2008, n. 103

La Corte costituzionale, nei giudizi di legittimità costituzionale promossi in via principale, è legittimata a proporre questione pregiudiziale ai sensi dell’art. 234 CE davanti alla Corte di giustizia, poiché in tali giudizi essa, pur nella sua peculiare posizione di supremo organo di garanzia costituzionale nell’ordinamento interno, costituisce una giurisdizione nazionale (in quanto contro le sue decisioni – per il disposto dell’ art. 137, terzo comma, Cost. – non è ammessa alcuna impugnazione). Pertanto, quando il giudice costituzionale definisce la causa (come nelle ipotesi di conflitto di attribuzioni tra Stato e Regioni), in unica ed ultima istanza, è obbligato al rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.

Invece, il giudice costituzionale quando non è giudice della controversia, come nel contesto di un incidente di costituzionalità, non può sollevare un rinvio pregiudiziale, il quale è devoluto al giudice a quo.

Il rinvio pregiudiziale “limitato”: art. 35 Trattato UE

L’art. 35 del Trattato UE prevede la competenza della Corte di giustizia in materia di cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale :

  • sulla validità o l’interpretazione delle decisioni-quadro e delle decisioni;
  • sull’interpretazione di convenzioni stabilite ai sensi del Titolo VI del Trattato UE;
  • e sulla validità e sull’interpretazione delle misure di applicazione delle stesse.

Tale competenza è condizionata all’accettazione da parte degli Stati membri: nella dichiarazione, da effettuarsi con la firma del Trattato di Amsterdam o in qualunque momento successivo, lo Stato membro precisa se il rinvio può essere proposto solo dai giudici di ultima istanza oppure da qualunque giudice nazionale.

Il rinvio pregiudiziale “limitato”: art. 68 Trattato CE

L’art. 68 del Trattato CE estende l’applicazione del rinvio pregiudiziale anche all’interpretazione del titolo IV del Trattato CE (in materia di visto, asilo, immigrazione e altre politiche connesse con la libera circolazione delle persone), nonché alla validità e all’interpretazione degli atti adottati in base alle disposizioni del titolo IV.

L’art. 68 del Trattato CE prevede l’ipotesi del rinvio pregiudiziale “limitato” avente le seguenti caratteristiche:
a) legittimazione per le sole giurisdizioni “di ultima istanza”;
b) assenza della obbligatorietà;
c) esclusione in relazione alle misure adottate ex art. 62, n. 1, del Trattato CE (concernenti l’attraversamento delle frontiere e il mantenimento dell’ordine pubblico e la salvaguardia della sicurezza interna).

Facoltà ed obbligo di rinvio.

La valutazione in merito alla necessità di operare il rinvio pregiudiziale spetta di regola al giudice nazionale; la Corte di giustizia decide sulla propria competenza e sull’esistenza dei requisiti di ricevibilità, ma non può rifiutarsi di pronunciarsi in base a considerazioni che attengono al merito della causa pendente dinanzi al giudice interno.

Secondo l’articolo 234 Trattato CE, il giudice nazionale che non sia di ultima istanza ha la facoltà di rinviare alla Corte. Il giudice di ultima istanza ha invece l’obbligo di operare il rinvio.

L’obbligo del rinvio non sussiste se:

  • la Corte si è già pronunciata in relazione ad una fattispecie identica o analoga;
  • in presenza di giurisprudenza costante anche se non vi è stretta identità tra le materie del contendere;
  • quando l’applicazione del diritto comunitario non lascia adito ad alcun ragionevole dubbio.

La questione può essere dichiarata irricevibile dalla Corte di giustizia se:

  • la controversia è manifestamente fittizia, ipotetica o non suffragata da elementi di fatto o di diritto;
  • la questione non ha alcun rapporto con l’oggetto della causa principale;
  • la controversia verte su norme comunitarie non applicabili al caso di specie.

Ordinanza di rinvio – contenuto ed impugnabilità I

Pur rimanendo succinta, la decisione di rinvio deve tuttavia essere sufficientemente completa e contenere tutte le informazioni pertinenti in modo da consentire alla Corte, nonché agli interessati legittimati a presentare osservazioni, di intendere correttamente l’ambito di fatto e di diritto della controversia nel procedimento nazionale.

L’ordinanza di rinvio non è impugnabile con il regolamento di competenza (art. 42 c.p.c.), essendo estranea, al controllo che la Corte di Cassazione svolge sui provvedimenti di sospensione del processo ai sensi dell’art. 295 c.p.c., la verifica della correttezza giuridica delle premesse interpretative alla base dell’investitura dell’organo di giustizia comunitaria.
Resta salvo il sindacato che, su tali premesse, il giudice di legittimità esercita in sede di ricorso ordinario contro la decisione assunta a conclusione del giudizio di merito (Cass. civ., sez. III, 24 maggio 2002, n. 7636).

Ordinanza di rinvio – effetti sul procedimento in corso II

Per il provvedimento del giudice nazionale non è prevista una “forma” processuale predeterminata, essendo tuttavia pacifico che debba trattarsi di un provvedimento “interlocutorio”, atto a determinare un effetto “sospensivo del giudizio”.

Difatti, secondo l’art. 23 dello Statuto della Corte di giustizia, “nei casi contemplati dall’articolo 35, paragrafo 1, del trattato UE, dall’articolo 234 del trattato CE e dall’articolo 150 del trattato CEEA, la decisione del giudice nazionale che sospende la procedura e si rivolge alla Corte è notificata a quest’ultima a cura di tale giudice nazionale”.

Violazione dell’obbligo di rinvio

Le ipotesi in cui la mancata attivazione del rinvio si può tradurre in un vero e proprio diniego di giustizia non sono quelle di rinvio facoltativo: la questione può in ogni caso essere riproposta in sede di impugnazione.

Il problema riguarda i casi in cui il giudice di ultima istanza rifiuti di rimettere la questione al giudice comunitario o, ancora peggio, eluda sostanzialmente tale obbligo facendo ricorso strumentalmente ai limiti dello stesso come sopra individuati).

La Corte ha riconosciuto che gli Stati membri sono tenuti a risarcire i danni causati ai singoli dalle violazioni del diritto comunitario riconducibili ad organi giudiziari; in particolare, uno degli elementi da prendere in considerazione, ai fini della responsabilità extracontrattuale dello Stato, è l’inottemperanza all’obbligo di rinvio pregiudiziale derivante dall’art. 234, par. 3, del Trattato CE.

E’ altresì ipotizzabile l’avvio di una procedura di infrazione nei confronti dello Stato membro inadempiente, il quale è responsabile delle violazioni del diritto comunitario da parte dei giudici nazionali.

Natura ed effetti della pronuncia pregiudiziale del Giudice Comunitario I

E’ rilevante esaminare gli effetti della pronuncia pregiudiziale emanata dal giudice comunitario.
In particolare, va sottolineata la natura dichiarativa della decisione del giudice europeo, la sua efficacia “interna” ed il vincolo nei confronti del giudice del rinvio che è tenuto ad applicare la norma comunitaria come interpretata dalla Corte, all’occorrenza disapplicando la norma interna con essa incompatibile.
La pronuncia della Corte produce, altresì, un efficacia “esterna”, ovvero l’effetto di precedente e l’esonero degli altri giudici dall’obbligo di rinvio (v. sentenza Cilfit). I giudici nazionali, diversi da quello che ha operato il rinvio, conservano in ogni caso la facoltà di adire la Corte con ricorso pregiudiziale, anche quando verta su questione identica già definita in analoga fattispecie

Dal punto di vista temporale detta pronuncia ha efficacia retroattiva (con il limite dei rapporti “esauriti”) in virtù del potere straordinario riconosciuto al giudice comunitario ai sensi dell’art. 231, comma, del Trattato CE.

Natura ed effetto della pronuncia pregiudiziale del Giudice Comunitario (2)

In particolare, detti effetti vanno esaminati con riguardo al tipo di pronuncia, ovvero:

Sentenza interpretativa: produce per il giudice del rinvio, come per le altre giurisdizioni nazionali, l’obbligo di applicare la norma comunitaria, così come interpretata dalla Corte di giustizia e, all’occorrenza, anche quello di disapplicare la norma nazionale contrastante.

Sentenza che afferma la validità di un atto: la pronuncia è limitata al caso di specie ed ai motivi dedotti. Rimane inalterata la possibilità di riproporre il rinvio successivamente per motivi diversi.

Sentenza che stabilisce l’invalidità di un atto: produce, come la sentenza resa ex articolo 230 del Trattato CE, effetto di cosa giudicata in senso formale e sostanziale: l’atto non potrà trovare applicazione.
La sentenza che dichiara l’invalidità di un atto non ha per effetto di eliminarlo dall’ordinamento comunitario, tuttavia, l’Istituzione che l’ha emanato deve adottare le misure necessarie per eliminare i vizi riscontrati, modificandolo o abrogandolo.

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