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Fabio Ferraro » 8.Effetto Diretto delle Norme Comunitarie


Definizione di effetto diretto

L’effetto diretto consiste nella capacità della norma di creare diritti ed obblighi direttamente e utilmente in capo ai singoli (persone fisiche o giuridiche), senza che lo Stato ponga in essere alcuna procedura formale per riversare sui singoli gli obblighi o i diritti prefigurati da norme “esterne” al sistema giuridico nazionale.

In termini pratici, l’effetto diretto si risolve per il singolo nella possibilità di far valere direttamente dinanzi al giudice nazionale la posizione giuridica soggettiva vantata in forza della norma comunitaria.

Il principio dell’effetto diretto contribuisce, pertanto, a rafforzare l’efficacia del diritto comunitario, consentendo ai privati di chiedere al giudice nazionale di disapplicare la norma nazionale in contrasto con quella comunitaria direttamente applicabile.

Soggetti obbligati all’applicazione della norma

La norma comunitaria provvista di effetto diretto obbliga alla sua applicazione non soltanto il giudice, ma anche tutti gli organi dell’amministrazione statale, da quelli centrali a quelli periferici, quali la Regione o il Comune, anche in forza dell’obbligo di leale cooperazione sancito dall’art. 10 del Trattato CE.

La Corte di giustizia ha, infatti, più volte ribadito che sarebbe contraddittorio ammettere che i singoli possono invocare dinanzi al giudice nazionale le norme comunitarie provviste di effetto diretto allo scopo di far censurare il comportamento dell’amministrazione e nello stesso tempo negare che la stessa amministrazione sia tenuta ad applicare quelle norme, all’occorrenza disapplicando le norme nazionali confliggenti.

In dottrina si è tentato di distinguere la nozione di effetto diretto da quella di applicabilità diretta: la prima rappresenterebbe l’idoneità della norma comunitaria a creare in capo ai singoli diritti invocabili direttamente dinanzi ai giudici nazionali; la seconda, invece, costituirebbe una qualità intrinseca di taluni atti (in particolare i regolamenti), le cui norme non richiedono, per produrre effetti, alcun provvedimento interno di attuazione.

In realtà, si tratta di due facce della stessa medaglia.

La giurisprudenza comunitaria non ha accolto tale differenza, utilizzando indifferentemente le due nozioni.

I presupposti dell’effetto diretto

Sono dotate di effetto diretto tutte le norme comunitarie che abbiano tre caratteristiche: siano chiare, precise e incondizionate.

Una norma è sufficientemente chiara e precisa quando, considerata alla luce del suo scopo e del contesto in cui si inserisce, contiene un precetto sufficientemente definito perché i soggetti destinatari possano comprenderne la portata e il giudice possa applicarlo nei giudizi di propria competenza.

Una norma è invece incondizionata quando è suscettibile di applicazione immediata; quando cioè non è condizionata all’emanazione, da parte del legislatore nazionale, di ulteriori atti di esecuzione o comunque integrativi.

Non è necessario perché l’effetto si produca in capo ai singoli, che la norma sia ad essi formalmente destinata. Possono, infatti, essere dotate di effetto diretto anche norme indirizzate agli Stati membri.

Anzi, la giurisprudenza sull’effetto diretto è nata proprio con riguardo ad una norma palesemente rivolta agli Stati membri: l’art. 25 del Trattato CE.

Norme che possono avere effetto diretto

Possono essere provviste di effetto diretto:

  1. le norme dei Trattati;
  2. le disposizioni di accordi internazionali stipulati dalla Comunità con Paesi terzi e le decisioni degli organi istituiti da tali accordi;
  3. le norme di un atto di diritto comunitario vincolante (regolamento, decisione o direttiva);
  4. i principi generali del diritto comunitario.

In linea di principio, i presupposti dell’effetto diretto sono gli stessi, a prescindere dal tipo di norma comunitaria rispetto alla quale il problema si pone. Tuttavia, le caratteristiche proprie di ciascuna fonte determinano alcune differenze di approccio e talvolta, come nel caso delle direttive, soluzioni peculiari sulle quali occorre soffermarsi.

L’effetto diretto delle norme del Trattato CE

Il Trattato CE contiene sia norme che si riferiscono espressamente ai singoli – come ad esempio gli articoli 81 e 82 che in materia di concorrenza vietano alcuni comportamenti delle imprese -, sia disposizioni rivolte agli Stati membri, che ad essi impongono un obbligo di fare o di non fare, ma la cui osservanza si collega comunque ad un diritto del singolo. Ne sono un esempio le norme del Trattato CE, che hanno scandito la realizzazione del mercato comune, imponendo agli Stati l’abolizione degli ostacoli alla libera circolazione delle merci e delle persone.

Entrambe le tipologie di norme contenute nel Trattato sono dotate di effetto diretto e un singolo può far valere la posizione giuridica soggettiva che da esse gli deriva tanto nei confronti dello Stato (cd. effetto diretto verticale), quanto nei confronti di un altro soggetto privato (cd. effetto diretto orizzontale).

L’effetto diretto degli accordi con Paesi terzi

Dell’effetto diretto possono essere provviste anche le disposizioni contenute in accordi internazionali stipulati dalla Comunità con Paesi terzi, sempre che, tenuto conto dell’oggetto e della natura dell’accordo, dal testo, dall’oggetto e dalla natura della disposizione si possa rilevare una situazione giuridica soggettiva chiara e precisa, senza alcuna subordinazione all’adozione di un atto ulteriore. Ciò vale anche per le decisioni degli organi istituiti da tali accordi.

È possibile, infatti, che soggetti privati siano interessati a far valere la disciplina contenuta in tali accordi per contestare la legittimità di comportamenti o di provvedimenti degli Stati membri o delle istituzioni. È interessante notare che la Corte di giustizia ha sempre escluso che le disposizioni del GATT, prima, e dell’accordo istitutivo dell’OMC, poi, siano provviste di effetto diretto.

Solo di recente il Tribunale di primo grado e la Corte di giustizia hanno manifestato qualche apertura nei casi in cui in cui la Comunità abbia inteso dare esecuzione ad un obbligo particolare assunto nell’ambito dell’OMC ovvero nel caso in cui l’atto comunitario rinvii espressamente a precise disposizioni degli accordi OMC (sentenze Fedon & Figli, p.to 107, Beamglow, p.to 131, FIAMM e FIAMM Technologies, p.to 114).

L’effetto diretto dei Regolamenti

In linea di principio, le disposizioni contenute nei regolamenti sono idonee a produrre effetti diretti, in quanto tali atti hanno per definizione la caratteristica di essere direttamente applicabili (art. 249, 2 co., Trattato CE).

Il principio subisce una certa attenuazione nel caso di regolamenti che richiedano (implicitamente o esplicitamente) l’emanazione da parte degli Stati membri di provvedimenti di integrazione o di esecuzione. In questi casi, in assenza di provvedimenti nazionali, occorre verificare puntualmente che la disposizione regolamentare in questione sia sufficientemente precisa ed incondizionata, prima di poterle riconoscere effetto diretto.

Va sottolineato che anche i regolamenti producono effetti diretti tanto nei rapporti verticali quanto in quelli orizzontali.

L’effetto diretto delle decisioni

Nel silenzio dell’art. 249 Trattato CE circa gli effetti diretti delle decisioni all’interno degli Stati membri, tali effetti non possono desumersi che dal contenuto delle decisioni stesse e tenuto conto dei destinatari di queste. Seguendo il principio dell’ “effetto utile” del carattere vincolante dell’atto, la Corte di giustizia ha affermato che le decisioni hanno effetti diretti quando rivolte a soggetti privati, potendo imporre obblighi e attribuire diritti che i giudici interni sono tenuti a garantire, non solo nei confronti dei diretti destinatari, ma anche dei terzi che vi abbiano interesse (effetti orizzontali).

Riguardo, poi, alle decisioni rivolte agli Stati, la Corte ha affermato che “la portata dell’atto sarebbe ristretta se i singoli non potessero far valere in giudizio la sua efficacia e se i giudici nazionali non potessero prenderlo in considerazione come norma di diritto comunitario”. Occorre, dunque, esaminare caso per caso se la natura e i termini delle disposizioni delle decisioni sono suscettibili di produrre effetti diretti.

L’effetto diretto delle Direttive

Più complesso è il problema dell’effetto diretto con riguardo alle disposizioni di una direttiva. In linea di principio le direttive si rivolgono ad uno o più Stati membri, imponendo loro un risultato da realizzare nelle forme che sceglieranno. Esse prefigurano sempre un necessario intervento dello Stato, facendo in tal modo venire meno il terzo presupposto dell’effetto diretto, ossia il carattere incondizionato della norma. Nondimeno, nella prassi non mancano direttive che contengono disposizioni con le caratteristiche tipiche delle norme provviste dell’effetto diretto, ossia chiare, precise e non condizionate per la loro applicazione ad alcun intervento delle autorità nazionali.

Le differenze rispetto ai casi sin qui esposti si registrano con riguardo al momento a partire dal quale l’effetto diretto si produce.

Infatti, la direttiva non produce effetti diretti nel caso – normale – di corretta e puntuale attuazione della stessa, dal momento che i singoli ne saranno comunque investiti attraverso i provvedimenti nazionali di attuazione.

Solo nel caso che il termine di attuazione della Direttiva sia scaduto e lo Stato abbia mancato di trasporla o non l’abbia trasposta in maniera corretta e tempestiva si può parlare di eventuali effetti diretti della direttiva.

L’intento sanzionatorio

Dalla giurisprudenza emerge che nel caso delle direttive l’effetto diretto, più che essere costruito come una qualità intrinseca dell’atto, come si verifica per le disposizioni del Trattato e dei regolamenti, risulta invero collegato all’intento di ovviare, per quanto possibile, alle negligenze ed ai ritardi degli Stati membri nell’adempimento puntuale e corretto degli obblighi loro imposti da una direttiva.

Finalità sanzionatoria e pedagogica: l’effetto diretto di fatto rappresenta una vera e propria sanzione per gli Stati inadempienti, nella misura in cui attribuisce al giudice nazionale il compito di realizzare comunque lo scopo della direttiva in funzione della tutela delle posizioni giuridiche individuali in ipotesi lese dal comportamento dello Stato.

L’intento sanzionatorio II

In altre parole, lo Stato membro che non ha recepito la direttiva entro il termine prescritto ovvero che l’ha recepita, ma non correttamente, deve subire le conseguenze del proprio inadempimento e non può impedire ai singoli di avvalersi dei diritti ad essi riconosciuti da tale direttiva.

La Corte ha aggiunto che dal combinato disposto degli artt. 10 e 249, terzo comma, Trattato CE discende che, in pendenza del termine di trasposizione nel diritto nazionale, lo Stato membro destinatario deve astenersi dall’adottare disposizioni che possano compromettere gravemente il risultato prescritto da una direttiva (sentenza 18 dicembre 1997)

Effetto diretto solo verticale

Proprio perché il fondamento dell’effetto diretto delle direttive va ricercato essenzialmente nell’esigenza di impedire che lo Stato inadempiente possa opporre ai singoli, giovandosene, il proprio inadempimento rispetto a norme fondamentali del Trattato (gli artt. 10 e 249 Trattato CE), le disposizioni provviste di effetto diretto di una direttiva non tempestivamente o non correttamente trasposta possono essere fatte valere dai singoli solamente nei confronti dello Stato (c.d. effetto diretto verticale).

Si tratta, peraltro, di un effetto verticale solo unilaterale: lo Stato non può far valere un obbligo del singolo sancito da una direttiva non trasposta, in quanto tale atto per sua natura non può imporre, ai sensi dell’art. 249 Trattato CE obblighi in capo ai singoli senza una normativa interna di attuazione, tanto meno determinare o aggravare la responsabilità penale del singolo.

Esclusione dell’effetto diretto orizzontale

La Corte di giustizia ha sempre escluso, invece, l’effetto diretto orizzontale, ossia la possibilità per il singolo di far valere le disposizioni di una direttiva non tempestivamente o non correttamente trasposta anche nei confronti di altri soggetti privati.

Tale conclusione deriva dalla considerazione che la direttiva vincola solo lo Stato cui è diretta e quindi non può di per sé imporre obblighi a carico dei singoli in assenza di misure nazionali di attuazione, dato che certamente non potrebbe imputarsi ai singoli la violazione dell’obbligo di conformarsi alla direttiva e dato che oltretutto essi non sono tenuti ad essere a conoscenza di una norma comunitaria che subordina la sua efficacia al proprio recepimento da parte dello Stato (sentenza 26 febbraio 1986, causa 152/84, Marshall, in Racc. 723)

Una diversa soluzione “significherebbe riconoscere in capo alla Comunità il potere di emanare norme che facciano sorgere con effetto immediato obblighi a carico dei singoli, mentre tale competenza le spetta solo laddove le sia attribuito il potere di adottare dei regolamenti” (Corte di giustizia, sentenza 14 luglio 1994, causa C-91/92, Faccini Dori in Racc. I-3325)

Il criterio dell’interpretazione conforme

L’esclusione dell’effetto diretto orizzontale può comportare situazioni di evidente discriminazione nell’ipotesi in cui i singoli si trovino in una medesima situazione giuridica, ma intendano far valere la loro pretesa nei confronti di soggetti diversi, rispettivamente pubblici o privati.

Nel tentativo di attenuare simili conseguenze, la Corte ha posto l’accento sull’obbligo del giudice nazionale, nonché delle amministrazioni, di interpretare il proprio diritto nazionale alla luce della lettera e dello scopo della direttiva onde cercare di conseguire ugualmente il risultato perseguito da quest’ultima e conformarsi pertanto all’art. 249, terzo comma, Trattato CE.

Tale obbligo di interpretazione conforme vale tanto per le disposizioni anteriori che per le misure posteriori alla direttiva; quest’ultima può, quindi, essere invocata a fini interpretativi sia nelle controversie “verticali” che in quelle “orizzontali”.

I Limiti dell’interpretazione conforme

I risultati pratici cui si perviene con l’obbligo di interpretazione conforme non sono tanti dissimili da quelli che si realizzerebbero con l’affermazione pura e semplice dell’efficacia diretta.

Differenze tra efficacia diretta e interpretazione conforme: il giudice nazionale nel primo caso applica la norma comunitaria, mentre nel secondo caso, almeno formalmente, applica il diritto interno.

L’obbligo per il giudice nazionale di utilizzare tra le chiavi di interpretazione del diritto interno quella che consenta di attribuirgli un significato conforme o almeno compatibile con la direttiva, incontra tuttavia alcuni limiti.

In primo luogo, tale interpretazione non può comportare che ad un singolo venga opposto un obbligo previsto da una direttiva non trasposta, né determinare o aggravare la responsabilità penale dei singoli.

In secondo luogo, l’obbligo dell’interpretazione conforme non può spingersi fino a legittimare un’interpretazione contra legem.

Altre soluzioni

  • Di recente, la Corte ha offerto un’altra soluzione per superare il problema dell’efficacia diretta orizzontale, attribuendo ai principi generali del diritto, segnatamente, a quello di uguaglianza, il ruolo di parametro di legalità del comportamento del legislatore nazionale, invocabile anche in controversie tra privati (sentenza 22 novembre 1995, causa C-144/04, Mangold, in Racc. I-9981)
  • Resta comunque fermo il diritto dei singoli di chiedere allo Stato il risarcimento dei danni provocati dal mancato recepimento della direttiva, qualora il risultato da questa prescritto non possa essere conseguito mediante un’interpretazione conforme, al verificarsi delle seguenti condizioni:
1) che la norma della direttiva violata sia preordinata a conferire diritti ai singoli;
2) che si tratti di una violazione sufficientemente caratterizzata;
3) che vi sia un nesso causale tra l’inadempimento dello Stato e il danno sofferto dal singolo.

Ulteriori soluzioni sul piano nazionale

Nel nostro ordinamento l’antinomia tra norma nazionale e norma comunitaria sprovvista di efficacia diretta nei rapporti orizzontali può essere risolta dal giudice nazionale (oltre che attraverso il preventivo coinvolgimento della Corte di giustizia ai sensi dell’art.234 Trattato CE), sollevando una questione di legittimità costituzionale della norma interna per violazione degli artt. 11 e 117 della Costituzione, in riferimento alla norma comunitaria che opera da parametro interposto di costituzionalità.

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