Fabio Ferraro » 5.Le fonti del diritto comunitario

Le fonti del diritto dell’Unione Europea

Le fonti del diritto dell’Unione Europea, da intendere nel significato comune di fatti o atti cui l’ordinamento giuridico collega la nascita di norme giuridiche, comprendono:

• il diritto primario;
• i diritti fondamentali;
• i principi generali del diritto comunitario;
• gli accordi internazionali;
• il diritto derivato.

Il diritto primario

Al vertice dell’ordinamento giuridico si collocano i Trattati istitutivi, come integrati e modificati nel corso degli anni da vari strumenti convenzionali (trattati, protocolli, convenzioni e atti).

Da un punto di vista formale, i Trattati CE e UE sono accordi internazionali soggetti alle regole di diritto internazionale generale.

La Corte di giustizia ha significativamente affermato che il Trattato CEE (ora Trattato CE):

• costituisce la carta costituzionale di una comunità di diritto;
• contiene alcune norme fondamentali che non possono formalmente essere oggetto di revisione (ad es. quelle concernenti il sistema giurisdizionale) [Corte di giustizia, parere 14-12-1991, n. 1/91, in Racc. 1991, 6079, p.to 21].

Rapporto gerarchico tra trattati e fonti di diritto comunitario derivato

I Trattati prevalgono sulle norme comunitarie di diritto derivato.

I Trattati CE e UE non possono essere modificati da norme di diritto comunitario derivato, ma solo secondo le procedure di revisione previste.

Procedura ordinaria di revisione prevista dall’art. 48 del Trattato UE:

1. iniziativa degli Stati membri o della Commissione;
2. progetto di revisione sottoposto al Consiglio che, previa consultazione del Parlamento europeo ed eventualmente della Commissione (e della Banca centrale europea ove si tratti di modifiche istituzionali nel settore monetario), si pronuncia a maggioranza semplice;
3. in caso di parere favorevole viene convocata una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, al fine di stabilire di comune accordo le modifiche da apportare;
4. adozione di un testo finale contenente il testo del trattato nel quale sono recepite le modifiche concordate;
5. ratifica da parte degli Stati membri secondo le loro norme costituzionali.

Talune disposizioni dei Trattati consentono una procedura semplificata di revisione (ad, es. art. 22, par. 2, Trattato CE, il quale autorizza il Consiglio con deliberazione all’unanimità, su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, ad adottare dispozioni intese a completare i diritti spettanti ai cittadini dell’Unione in base agli artt. da 18 a 21 Trattato CE).

Fonti intermedie

Tra il diritto primario e quello secondario possono essere collocate alcune fonti intermedie.

Le fonti intermedie costituiscono una categoria eterogenea e consentono di colmare i vuoti lasciati dal diritto primario o derivato.

Esse comprendono:

• Diritti fondamentali;
• Principi generali del diritto comunitario;
• Accordi internazionali.

Diritti fondamentali

La Corte ha affermato che i diritti fondamentali, quali risultano dalla CEDU e dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, costituiscono parte integrante dei principi generali del diritto di cui essa garantisce l’osservanza [v. lezione n. 6].

La Corte seleziona i diritti fondamentali: l’incorporazione non è automatica, ma trovano applicazione quelli che risultano maggiormente compatibili con l’ordinamento comunitario.

Il contrasto di un atto comunitario con i diritti fondamentali può essere rilevato solo alla luce del diritto comunitario.

Principi generali del diritto comunitario

Principi generali del diritto comunitario: non risulta agevole individuare la loro precisa collocazione nella gerarchia delle fonti [v. lezione n. 6]. Si tratta di una questione non affrontata espressamente dalla Corte.

Essi tendono a porsi sullo stesso piano del diritto comunitario primario.

Principi di diritto internazionale generale: le norme imperative del diritto internazionale generale (ius cogens) sono inderogabili dai trattati, per il resto il diritto internazionale generale è derogabile dal Trattato CE (ad es., non trova applicazione nel diritto comunitario il principio di reciprocità, proprio del diritto internazionale pubblico, ed in particolare, rimane escluso che uno Stato membro possa appellarsi a tale principio ed invocare l’eventuale inosservanza del Trattato da parte di un altro Stato membro per giustificare il proprio inadempimento).

Accordi internazionali

Gli accordi internazionali si collocano in una posizione intermedia fra i Trattati CE e UE e gli atti di diritto derivato.

Subordinati ai trattati e sovraordinati al diritto comunitario derivato.

La prevalenza degli accordi internazionali sul diritto comunitario derivato si evince, inter alia, dall’art. 300, par. 7 Trattato CE, secondo cui essi sono vincolanti per le istituzioni e gli Stati membri.

Diritto comunitario derivato

Diritto comunitario derivato: gli atti che le istituzioni possono adottare in virtù dei trattati [v. lezione n. 7].

Atti tipici richiamati dall’art. 249 del Trattato CE: vincolanti (regolamenti, direttive e decisioni) e non vincolanti (pareri e raccomandazioni).

Atti atipici: gli atti che, sebbene emanati dalle istituzioni comunitarie, non rientrano fra quelli tipici elencati dall’art. 249 del Trattato CE.

Assenza di una gerarchia delle fonti

I Trattati non prevedono una gerarchia tra le fonti di diritto comunitario derivato.

L’eventuale conflitto deve essere risolto secondo i criteri di specialità e successione delle norme nel tempo, senza aver riguardo all’autorità emanante e alla procedura adottata.

Dichiarazione allegata al Trattato di Maastricht aveva evidenziato l’esigenza di riconsiderare la classificazione degli atti comunitari per stabilire un’appropriata gerarchia tra le diverse categorie di norme, ma non ha trovato applicazione.

Prospettive future: Il Trattato di Lisbona

Il Trattato di Lisbona interviene in modo significativo sul sistema delle fonti.

In relazione al diritto primario, in particolare, ricordiamo:

• l’abolizione dei pilastri;
• il titolo attuale del Trattato sull’Unione Europea rimane invariato (TUE), mentre il Trattato che istituisce la Comunità Europea assume la nuova denominazione di Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE);
• la previsione secondo cui i due Trattati hanno lo stesso valore giuridico;
• il riconoscimento della personalità giuridica unica dell’Unione;
• l’efficacia vincolante della Carta dei diritti fondamentali (art. 6 TUE), anche se essa non viene incorporata nei Trattati né riprodotta in un protocollo o in una dichiarazione allegata all’atto finale.

Il Trattato di Lisbona II

In relazione al diritto derivato vengono previste novità rilevanti, senza stravolgimenti degli attuali strumenti giuridici e delle loro denominazioni ed evitando, in particolare, di sostituire i “regolamenti” con “leggi UE” e “le direttive” con “leggi quadro UE”. In tal modo viene preservata la denominazione degli atti tipici indicati dall’art. 249 Trattato CE, così come la loro distinzione tra vincolanti (regolamenti, direttive e decisioni) e non vincolanti (raccomandazioni e pareri).

Non di meno, il Trattato di Lisbona stabilisce che gli atti (regolamenti, direttive e decisioni) adottati in base alla procedura legislativa, ordinaria o speciale, sono atti legislativi, per mezzo dei quali sono assunte le responsabilità sul piano politico e, quindi, compiute le scelte fondamentali (art. 289, no. 3, del TFUE). In altri termini, la procedura adottata si riflette sulla collocazione giuridica dell’atto nella gerarchia delle fonti derivate, al cui vertice emergono gli atti legislativi.