Fabio Ferraro » 2.Unione Europea e Comunità Europea

Nascita dell’Unione Europea

Il Trattato di Maastricht sancisce la nascita dell’Unione Europea.

Unione Europea nozione “meravigliosamente ambigua”: fondata sulle Comunità Europee integrate dalle politiche e forme di cooperazione intergovernativa

Non si tratta di un punto di arrivo, ma soltanto di “una nuova tappa nel processo di creazione di un’unione sempre più stretta tra i popoli dell’Europa”.

I tre pilastri dell’Unione Europea

L’immagine che meglio raffigura l’Unione Europea è quella di un tempio greco che poggia su tre distinti pilastri o colonne.

Il primo pilastro è costituito dalla CE, CECA (accordo internazionale, peraltro, scaduto il 23 luglio 2002) e CEEA (c.d. comunitario), il secondo dalla politica estera e di sicurezza comune (PESC) e, infine, il terzo dalla cooperazione nei settori degli affari interni e della giustizia (GAI).

Per completare il quadro prefigurato dal Trattato di Maastricht, occorre ricordare che le colonne del tempio sono tenute insieme sia dal frontone, che è costituito dal preambolo e dalle disposizioni comuni, sia dal basamento nel quale sono contenute le disposizioni finali, sia, infine, dalle cd. “passerelle” che prevedono l’eventuale passaggio di alcuni settori al sistema comunitario.

L’immagine dell’Unione Europea

I Trattati di Amsterdam e di Nizza

Il Trattato di Amsterdam ha ridato slancio all’idea di un’Europa sempre più integrata, trasferendo, in particolare, alcune materie dal terzo al primo pilastro.

Il sistema comunitario si è arricchito del nuovo Titolo IV, comprendente visti, diritto d’asilo, immigrazione e circolazione dei cittadini degli Stati terzi, di conseguenza, il terzo pilastro è stato ridotto alla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale.

L’entrata in vigore del Trattato di Nizza, pur introducendo alcune novità di rilievo anche sul piano istituzionale, non ha modificato in modo significativo la preesistente struttura a pilastri, preservando, essenzialmente, il quadro disegnato dai Trattati di Maastricht e di Amsterdam.

Disposizioni comuni

Quadro istituzionale unico: “assicura la coerenza e la continuità delle azioni svolte per il perseguimento dei suoi obiettivi”.

Le stesse istituzioni esercitano le competenze loro attribuite tanto in relazione all’Unione Europea che alla Comunità Europea.

I paesi candidati non possono decidere di aderire solo al TCE o al TUE, così come è sicuramente escluso che possano recedere limitatamente ad uno solo dei due trattati.

Una particolare enfasi è posta poi sul rispetto dei principi comuni agli Stati membri e dei diritti fondamentali nei termini in cui sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri (art. 6 TUE).

Differenze

In particolare, le differenze tra il metodo comunitario del primo pilastro e la cooperazione intergovernativa del secondo e terzo si manifestano in relazione:

• al coinvolgimento delle istituzioni comunitarie;
• agli strumenti giuridici utilizzabili;
• al grado di tutela giurisdizionale.

Diverso coinvolgimento delle istituzioni comunitarie

Il metodo comunitario del primo pilastro si fonda su una logica di integrazione ed è pertanto caratterizzato da alcune peculiarità che non riscontriamo in alcuna forma di cooperazione intergovernativa, segnatamente:

• dal (quasi) monopolio del diritto d’iniziativa legislativa della Commissione;
• dal ricorso generalizzato al voto a maggioranza qualificata in sede di Consiglio;
• dal ruolo attivo del Parlamento europeo.

Il quadro muta sensibilmente in relazione al secondo e al terzo pilastro ove i protagonisti sono gli Stati membri e le istituzioni (comunitarie e non) che maggiormente li rappresentano: Consiglio e Consiglio Europeo. Per converso, le istituzioni che rappresentano l’interesse della Comunità (Commissione) e dei popoli (Parlamento Europeo) sono relegate ad un ruolo marginale. Muovendo da tali premesse, occorre segnalare che in tali settori:

• il diritto di iniziativa della Commissione è condiviso con gli Stati membri;
• le deliberazioni in sede di Consiglio sono generalmente prese all’unanimità;
• il Parlamento svolge un ruolo essenzialmente consultivo.

Strumenti giuridici utilizzabili nel pilastro comunitario

La differente natura dei Trattati CE e UE ed il diverso coinvolgimento delle istituzioni comunitarie nel processo decisionale si riflettono anche sugli atti adottabili nell’ambito dei tre differenti pilastri e sugli effetti che essi producono, specie sulla sfera giuridica dei singoli, persone fisiche o giuridiche.

Per quanto concerne la categoria degli atti comunitari tipici, essi sono indicati dall’art. 249 del Trattato CE all’interno del quale si distinguono quelli vincolanti (regolamenti, direttive e decisioni) da quelli non vincolanti (pareri e raccomandazioni).

Gli atti comunitari assumono un significato e dei contenuti del tutto peculiari e originali nell’ambito dell’attività normativa della Comunità, proprio in considerazione del fatto che la portata quantitativa e qualitativa dell’azione comunitaria non trova riscontro in alcuna organizzazione internazionale o sovranazionale né tanto meno è assimilabile a quella del secondo e terzo pilastro.

Le norme degli atti comunitari, così come quelle del Trattato CE ovvero le disposizioni di un accordo internazionale stipulato dalla Comunità, possono essere provviste di efficacia diretta, se sufficientemente, chiare, precise e suscettibili di applicazione immediata. I singoli possono far valere direttamente dinanzi ai giudici e alle autorità nazionali la posizione giuridica vantata in forza di una norma provvista di efficacia diretta e ciò rappresenta uno dei principi maggiormente qualificanti il rapporto dell’ordinamento comunitario con il diritto nazionale.

Segue. Strumenti giuridici utilizzabili nel II e III pilastro

Gli atti del secondo (strategie comuni, azioni comuni e posizioni comuni) e terzo pilastro (posizioni comuni, convenzioni, decisioni quadro e decisioni) presentano caratteristiche profondamente differenti rispetto agli atti del Trattato CE e non possono fare affidamento su una prassi applicativa consolidata come quella riguardante gli atti comunitari.

Gli atti dell’Unione sono sprovvisti di efficacia diretta, contrariamente a quanto riconosciuto per gli strumenti giuridici della CE; sicché, gli atti del secondo e terzo pilastro non hanno quella incidenza immediata sulle legislazioni nazionali, che è propria, invece, di alcune fonti del diritto comunitario.

Tutela giurisdizionale nel diritto comunitario

Uno dei profili più rilevanti, se non l’elemento fondamentale, del metodo comunitario è costituito proprio da un sistema di tutela giurisdizionale incondizionato e completo, all’interno del quale è generalmente condivisa la funzione decisiva assunta dalla Corte nella costruzione ed evoluzione dell’ordinamento comunitario. Tale sistema di tutela giurisdizionale contribuisce in modo determinante ad assimilare la Comunità Europea ad una Comunità di diritto, che è poi la vera essenza dell’esperienza dell’integrazione europea.

Si tratta di un meccanismo di controllo incondizionato perché esso ha carattere obbligatorio e non è sottoposto alla preventiva accettazione da parte degli Stati membri, differenziandosi in tal modo dai tradizionali rimedi giurisdizionali di stampo internazionalistico.

Esso si presenta altresì come sistema completo che coinvolge i giudici comunitari (la Corte di giustizia, il Tribunale di primo grado e le camere giurisdizionali) e nazionali, ed al quale devono soggiacere, così come possono beneficiarne, i singoli, le istituzioni comunitarie e gli Stati membri. La sua completezza deriva anche, e soprattutto, dal fatto che esso fornisce un esauriente e ed effettivo controllo di norme, atti e prassi, comunitarie e nazionali, attraverso meccanismi giudiziari diretti (azione di annullamento, azione in carenza, eccezione incidentale di invalidità, azioni di danni da responsabilità extracontrattuale e contenzioso in materia di personale) e indiretti (rinvio pregiudiziale di interpretazione e di validità).

Segue. Tutela giurisdizionale nel secondo e terzo pilastro

Negli altri due pilastri riscontriamo un diverso e più debole grado di tutela giurisdizionale che corrisponde al differente livello di integrazione europea.

In ambito PESC sussiste un deficit di tutela giurisdizionale, considerato che ai sensi dell’art. 46 del Trattato UE la Corte non ha alcuna competenza al riguardo, neanche sugli atti concernenti la conclusione di accordi internazionali. Ciò a conferma del fatto che si tratta di una settore di carattere politico le cui decisioni sono essenzialmente legate alla volontà degli Stati membri, che non accettano di buon grado un sindacato giurisdizionale del loro operato.

In una posizione intermedia tra la CE e la PESC si colloca poi il terzo pilastro ove la Corte talvolta agisce più alla stregua di tribunale internazione che di giudice comunitario ed i rimedi giurisdizionali previsti sono solo quelli indicati all’art. 35, nn. 1, 6 e 7 del Trattato UE: il rinvio pregiudiziale, il ricorso di annullamento e la risoluzione delle controversie tra Stati membri o tra questi e la Commissione.

Recenti sviluppi giurisprudenziali

Una pronuncia della Corte di giustizia ha riconsciuto l’esistenza dell’obbligo da parte del giudice nazionale di utilizzare il criterio dell’interpretazione conforme della normativa nazionale rispetto ad una decisione quadro non recepita (Corte di giustizia, sentenza 16 giugno 2005, causa C- 105/03, Pupino, in Racc. I-5285).

Tale orientamento poteva apparire un primo passo nella direzione di un’applicazione estensiva di principi sistematici, regole ermeneutiche e rimedi giuridici, che sono propri dell’ordinamento comunitario, nel ben diverso contesto del terzo pilastro. Tuttavia, due recenti sentenze della Corte in tema di responsabilità extracontrattuale dell’Unione, pur riconoscendo che i giudici comunitari sono sempre legittimati a pronunciarsi laddove vi sia una “invasione di campo” degli atti del Titolo VI (e del Titolo V) del Trattato UE nelle competenze della Comunità, sembrano aver posto un freno a tale processo di comunitarizzazione del terzo pilastro (Corte di giustizia, sentenza 27 febbraio 2007, causa C-354/04, Gestoras Pro Amnistía e a. c. Consiglio; in Racc. I-1579; negli stessi termini, cfr. sent. 27 febbraio 2007, causa C- 355/04 P, Segi e a. c. Consiglio, in Racc. I-1657) [vedi materiale]. Il giudice comunitario ha messo in chiara evidenza che l’applicazione di principi propri dell’ordinamento comunitario nel diverso ambito dell’Unione Europea (in particolare, del terzo pilastro) non può spingersi fino ad un’interpretazione contra legem del Trattato UE.

Al contempo, la Corte chiarisce che l’impossibilità di esperire l’azione di responsabilità extracontrattuale nei confronti dell’Unione non esclude che il rimedio risarcitorio possa essere esercitato contro gli Stati membri dinanzi ai loro organi giurisdizionali, in modo “da consentire alle persone fisiche e giuridiche di contestare in sede giudiziale la legittimità di ogni decisione o di qualsiasi altro provvedimento nazionale relativo all’elaborazione o all’applicazione nei loro confronti di un atto dell’Unione europea, e di chiedere, all’occorrenza, il risarcimento del danno subito”.

Prospettive future

La soluzione più agevole per colmare le lacune del terzo pilastro è rinvenibile nell’art. 48 del Trattato UE, per mezzo del quale gli Stati possono procedere ad una revisione del sistema di tutela giurisdizionale attualmente vigente.