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Stefano D'Alfonso » 13.L'apparato burocratico


Inquadramento storico

Art. 220 T.U. n. 383 del 1934: la disciplina degli uffici e dello stato giuridico ed economico del personale delle province e dei comuni Specifico regolamento locale: ogni aspetto  dall’ordinamento degli uffici, dai requisiti per la nomina, al procedimento disciplinare fino ad altri profili del rapporto di impiego.
Struttura degli uffici:

  • Segretario (vertice).
  • Solo nei comuni di maggior importanza e nelle province, un Funzionario direttivo (a capo di un raggruppamento di uffici distinti in settori di attività): rispondeva dell’andamento del servizio a lui affidato direttamente al capo dell’amministrazione locale e al segretario.

Contrattazione Collettiva succede alla disciplina regolamentare (L.n.43/1978) → confermato per l’intero pubblico impiego con la legge quadro n.93/1983.

Inquadramento storico (segue)

L.n.142/1990: art. 51 stabilisce un riparto di competenze, in materia di organizzazione degli uffici e ordinamento del personale, tra:

  • Legislatore ordinario → accesso al PI/cessazione/ garanzie del personale rispetto ai diritti fondamentali/responsabilità e sanzioni;
  • Contrattazione collettiva → stato giuridico e trattamento economico dei dipendenti degli enti locali (accordi di durata triennale);
  • Autonomia statutaria e regolamentare → piante organiche/organizzazione degli uffici/conferimento incarichi di direzione di aree funzionali e titolarità degli uffici;
  • Dirigenza: distinzione tra competenze di natura gestionale e di indirizzo politico (separazione tra politica e amministrazione).
  • Organi di direzione politica – definizione degli obiettivi/programma e verifica dei risultati.
  • Organi di direzione amministrativa – gestione di spesa/organizzazione e controllo (art. 4 e 14 L:n.142/1990).

Principio poi esteso a tutto il pubblico impiego con il D.Lgs.n.29/1993 (ora D.Lgs. N.165/2001).

Privatizzazione dell’impiego pubblico negli enti locali

DLgs.n.29/1993: cd. Privatizzazione del pubblico impiego (il rapporto di lavoro è ora disciplinato dalle norme del titolo V del codice civile, dalle leggi sui rapporti di lavoro subordinato nell’impresa e dai contratti collettivi nazionali e decentrati).

Circolare del Ministero dell’Interno n.6 del 1993 ha affermato la immediata applicazione della normativa anche agli enti locali.

L’intervento non ha però sanato le discrasie in quanto negli enti locali si è continuato a riconoscere anche agli organi politici poteri gestionali.

Giunta e poteri di indirizzo. Personale

Legge Bassanini 2 (art. 5 L.n.127/1997): viene attribuita alla Giunta la competenza  regolamentare in materia di organizzazione degli uffici (in sostituzione alla pregressa  competenza del consiglio).
Ratio legis: accentrare nell’esecutivo gli strumenti per delineare l’indirizzo e il controllo dell’apparato anche ai fini di una più chiara responsabilità politica di quest’ultimo in ordine all’andamento della gestione.
Il consiglio viene privato di tali funzioni. Giunta = esecutivo.

L.n.265/1999 (art.13) comuni e province e altri enti territoriali possono provvedere alla determinazione delle proprie dotazioni organiche nonché all’organizzazione della gestione del personale nell’ambito della propria autonomia normativa e organizzativa con i soli limiti derivanti dalla proprie capacità di bilancio e dalle esigenze di esercizio delle funzioni dei servizi e dei compiti loro attribuiti.
Disposizione trasfusa nell’art. 89 del TUEL.

TUEL

Ha disciplinato la materia delle fonti riguardanti l’organizzazione degli uffici e dei servizi:

  • Livello politico
    • Art. 6 (Statuto) prevede “i criteri generali in materia di organizzazione dell’ente”;
    • Art. 42 (Consiglio) prevede “i criteri generali in materia di ordinamento degli uffici e dei servizi”;
    • Art. 48 (Giunta) provvede “adozione dei regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi nel rispetto dei criteri generali stabiliti dal consiglio”.
  • Livello amministrativo
    • Art. 88 TUEL: “All’ordinamento degli uffici e del personale degli enti locali, ivi compresi i dirigenti e i segretari comunali e provinciali, si applicano le disposizioni del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n.29, e successive modificazioni ed integrazioni, e le altre disposizioni di legge in materia di organizzazione e lavoro nelle pubbliche amministrazioni nonché quelle contenute nel presente testo unico”.

Potestà regolamentare e contenuto (art. 89)

1. Gli enti locali disciplinano, con propri regolamenti, in conformità allo statuto, l’ordinamento generale degli uffici e dei servizi, in base a criteri di autonomia, funzionalità ed economicità di gestione e secondo principi di professionalità e responsabilità.

2. La potestà regolamentare degli enti locali si esercita, tenendo conto di quanto demandato alla contrattazione collettiva nazionale, nelle seguenti materie:

a) responsabilità giuridiche attinenti ai singoli operatori nell’espletamento delle procedure amministrative;
b) organi, uffici, modi di conferimento della titolarità dei medesimi;
c) principi fondamentali di organizzazione degli uffici;
d) procedimenti di selezione per l’accesso al lavoro e di avviamento al lavoro;
e) ruoli, dotazioni organiche e loro consistenza complessiva;
f) disciplina della responsabilità e delle incompatibilità tra impiego nelle pubbliche amministrazioni ed altre attività e casi di divieto di cumulo di impieghi e incarichi pubblici.

Segretario (quadro storico)

L.n.2248/1865: dipendente comunale apicale sottoposto alla «vigilanza» del prefetto;

R.D. n.1953/1928: funzionario statale dipendente dell’amministrazione degli Interni;

Legge 142/1990: il segretario resta funzionario statale, ma viene tratto da un «albo»; i provvedimenti di nomina e/o revoca vengono disposti “d’intesa col sindaco”.

Legge 127/1997 (cd. Bassanini bis): funzionario dipendente dall’Agenzia autonoma per la gestione dell’Albo dei segretari comunali e provinciali.
Il Segretario è adesso nominato direttamente dal sindaco o dal presidente della Provincia che lo scelgono tra i soggetti iscritti al relativo albo.

Segretario nomina

Secretarium: funzionario di fiducia.
Origini antiche: municipia antica Roma.

Art 97. Il comune e la provincia hanno un segretario titolare dipendente dall’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali, di cui all’articolo 102 e iscritto all’albo di cui all’articolo 98.

Art.102 Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali. Personalità giuridica di diritto pubblico. Vigilanza del Ministero dell’Interno. In fase di conversione del decreto legge 78/2010, avvenuta con legge 122/2010, è stata soppressa, con l’art. 31-ter l’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo dei segretari comunali e provinciali, il Ministero dell’interno succede a tiolo universale alla predetta Agenzia e le risorse strumentali e di personale ivi in servizio, comprensive del fondo di cassa, sono trasferite al Ministero medesimo.

Art. 99 Nomina e cessazione
Il sindaco e il presidente della provincia nominano il segretario, che dipende funzionalmente dal capo dell’amministrazione.
Durata corrispondente a quella del mandato del sindaco o del presidente della provincia che lo ha nominato.

Segretario revoca

Art. 100
Revoca: provvedimento motivato del sindaco o del presidente della provincia, previa deliberazione della giunta.
Motivi: violazione dei doveri d’ufficio.
(Solo come provvedimento sanzionatorio benché sia stato scelto fiduciariamente).

Segretario privo di incarico:

  • Mancata riconferma;
  • Revoca;
  • Mancata chiamata
    • il segretario viene collocato in posizione di disponibilità per la durata di due anni, trascorsi i quali viene collocato d’ufficio in mobilità.

Segretario funzioni

Art. 97
Funzioni:

  • collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa (alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti);
  • Segretario e direttore generale. Legge finanziaria 2010 sopprime figura direttore generale;
  • sovrintende allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e ne coordina l’attività;
  • partecipa con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del consiglio e della giunta e ne cura la verbalizzazione;
  • può rogare tutti i contratti nei quali l’ente è parte ed autenticare scritture private ed atti unilaterali nell’interesse dell’ente;
  • esercita ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti, o conferitagli dal sindaco o dal presidente della provincia.

Può essere utile accedere al sito dell’Agenzia autonoma dei segretari comunali e provinciali.

La dirigenza

Quadro storico:
Introdotta con il DPR n.347/1983 che recepiva il contratto collettivo di lavoro dei dipendenti degli enti locali del triennio 1983/1985: i dirigenti degli enti locali potevano esercitare soltanto le competenze che fossero loro delegate dagli amministratori. Poi modifiche già richiamate in precedenza introdotte a partire dalla L.n.142/1990.

Art. 107 TUEL Funzioni e responsabilità della dirigenza
Direzione degli uffici e dei servizi secondo statuti e regolamenti.
Poteri di indirizzo e di controllo politico- amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo.
Responsabilità:
I dirigenti sono direttamente responsabili, in via esclusiva, in relazione agli obiettivi dell’ente, della correttezza amministrativa, della efficienza e dei risultati della gestione.

La dirigenza – conferimento e revoca dell’incarico

  • Tempo determinato
  • Provvedimento motivato
  • Secondo criteri di competenza professionale in relazione agli obiettivi indicati nel programma amministrativo del sindaco o del presidente della provincia.
  • Revoca
    • inosservanza delle direttive del sindaco o del presidente della provincia, della giunta o dell’assessore di riferimento,
    • mancato raggiungimento al termine di ciascun anno finanziario degli obiettivi assegnati nel piano esecutivo di gestione (PEG),
    • responsabilità particolarmente grave o reiterata,
    • altri casi disciplinati dai contratti collettivi di lavoro.

Comuni privi di personale di qualifica dirigenziale → le funzioni possono essere attribuite, a seguito di provvedimento motivato del sindaco, ai responsabili degli uffici o dei servizi.

La dirigenza (riforma Brunetta)

D.lgs. 150/2009 modifica TU Pubblico impiego d.lgs. n. 165/2001.
Art. 5. Potere di Organizzazione.
Dirigente assume le determinazione per l’organizzazione degli uffici e le misure inerenti alla gestione dei rapporti di lavoro con i poteri e le capacità del privato datore di lavoro.

Rientrano, in particolare, nell’esercizio dei poteri dirigenziali le misure inerenti la gestione delle risorse umane nel rispetto del principio di pari opportunità, nonché la direzione, l’organizzazione del lavoro nell’ambito degli uffici.

Funzioni in materia di organizzazione e disciplina degli uffici e dotazioni organiche.

Il documento di programmazione triennale del fabbisogno di personale ed i suoi aggiornamenti sono elaborati su proposta dei competenti dirigenti che individuano i profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti istituzionali delle strutture cui sono preposti.

Valutazione del personale assegnato ai propri uffici, nel rispetto del principio del merito, ai fini della progressione economica nonché della corresponsione di indennità e premi incentivanti.

La dirigenza (riforma Brunetta) (segue)

Ampliate le caratteristiche necessarie per la nomina.
Incarichi di funzioni dirigenziali.

Da considerare:

  • natura e caratteristiche degli obiettivi prefissati e complessità della struttura interessata;
  • attitudini e capacità professionali del singolo dirigente considerati i risultati conseguiti nell’amministrazione di appartenenza;
  • esperienze di direzione eventualmente maturate all’estero, presso il settore privato o presso altre amministrazioni pubbliche, purché attinenti al conferimento dell’incarico.
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