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Stefano D'Alfonso » 12.Elezioni. Status amministratori


Sistema elettorale: il cambiamento e le sue ragioni

Il sistema previgente privilegiava la figura del Consiglio. Il Consiglio era eletto direttamente dal corpo elettorale ed era a sua volta elettore del Sindaco.
Alla Giunta assegnate funzioni prevalentemente “esecutive”. Sindaco funzioni di “rappresentanza”. “Sindaco debole” e “partiti forti”.
‘Tangentopoli’ → sistema di elezione diretta del sindaco per sottrarre potere ai partiti. L. 81/1993, L. 265/1999 e d.lgs. 267/2000 modificano il quadro.
Elezione diretta del sindaco → maggiore legittimità a governare.
Al Consiglio e al Sindaco spettano la funzione di “indirizzo politico” in maniera congiunta, ma nei fatti il Consiglio rischia di diventare “ratificatore”. La situazione sembra essere cambiata.

Comuni fino a 15.000 abitanti

Elezione dei consiglieri contestuale a quella del sindaco col sistema maggioritario.

Ogni candidatura a Sindaco è collegata ad una lista di candidati alla carica di consiglieri.

Viene eletto Sindaco il candidato che ottiene il maggior numero di voti.
In caso di parità si va al ballottaggio nella seconda domenica successiva, tra i due candidati che hanno ottenuto il maggior numero di voti.
I voti attribuiti al candidato alla carica di sindaco sono conteggiati a favore anche della lista collegata: a quella che ha ottenuto il maggior numero di voti sono attribuiti 2/3 dei seggi.
I restanti vengono ripartiti proporzionalmente tra le altre liste.

Elezione comuni superiore a 15.000 abitanti e provincia

L’elezione del Consiglio ha luogo con sistema proporzionale, con la stessa scheda si vota anche il Sindaco.
Ciascun candidato Sindaco deve dichiarare all’atto della presentazione della candidatura la lista o le liste cui intende collegarsi.
L’elettore ha la possibilità di effettuare il voto “disgiunto”.
E’ proclamato Sindaco il candidato che ottiene la maggioranza assoluta; se nessuno dei candidati la ottiene si va al ballottaggio.
Il riparto dei seggi avviene con il metodo d’Hondt.

Correttivi al sistema proporzionale

In caso di elezione del Sindaco al primo turno, alla lista, o al gruppo di liste, ad esso collegata viene garantito il 60% dei seggi ove abbia superato il 40% dei voti (c.d. premio di maggioranza).
Parimenti è assicurato il 60% dei seggi alla lista, o gruppo di liste, collegata con il Sindaco eletto anche soltanto al secondo turno, qualora nessuna altra lista o gruppo, abbia superato il 40% dei voti.

Elezione del Sindaco e del Consiglio nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti.

Una volta determinato il numero dei seggi spettanti a ciascuna lista, o gruppo di liste, sono proclamati eletti consiglieri, in primo luogo, i candidati alla carica di sindaco, non risultati eletti, collegati a ciascuna lista che abbia ottenuto almeno un seggio.
Successivamente vengono proclamati eletti consiglieri i candidati di ciascuna lista secondo l’ordine delle rispettive preferenze.

Limitazioni dell’elettorato passivo

Elettorato passivo: capacità di ricoprire cariche elettive.

Limitazioni e cause ostative:

  • ineleggibilità;
  • incompatibilità;
  • incandidabilità.

Il Tuel ha il pregio di raccogliere la normativa in materia, dapprima distribuita in diverse fonti.
Copiosa giurisprudenza.

L’ineleggibilità

Inquadramento costituzionale.
Art. 51: accesso alle cariche elettive a tutti i cittadini in condizioni di eguaglianza. È la legge che individua le cause ostative.
Ratio legis: il legislatore ha inteso evitare la sussistenza di condizioni che impediscano la corretta ed equilibrata competizione elettorale.
Captatio benevolentiae, capacità di incidere sul voto in considerazione del ruolo che si ricopre.
“Tassatività”.
L’eleggibilità e la regola, l’ineleggibilità è l’eccezione (Corte costituzionale 46/1969). Quindi regola della stretta interpretazione delle cause ostative (C.cost. 364/1996).

Cause di ineleggibilità

Ineleggibilità a sindaco, presidente della provincia, consigliere comunale, provinciale e circoscrizionale si comprende più facilmente la finalità che il legislatore si è posto (art. 60 Tuel).
Ineleggibili: Capo e vice capi della polizia; nel territorio nel quale esercitano le loro funzioni i prefetti e i vice prefetti, ma anche gli ecclesiastici ed i ministri di culto, che hanno giurisdizione e cura di anime; coloro che esercitano poteri di controllo istituzionale sull’amministrazione del comune o della provincia.
Nel territorio nel quale esercitano le loro funzioni i magistrati addetti alle corti di appello, ai tribunali, ai tribunali amministrativi regionali, nonché i giudici di pace.
I dipendenti del comune e della provincia per i rispettivi consigli.

Rimozione e effetti dell’ineleggibilità

Rimozione della causa di ineleggibilità.
Nella maggior parte dei casi, le cause di ineleggibilità non hanno effetto se l’interessato cessa dalle funzioni per dimissioni, trasferimento, revoca dell’incarico o del comando, collocamento in aspettativa non retribuita non oltre il giorno fissato per la presentazione delle candidature.
Ineleggibilità preesistente. Condizione sorta antecedentemente e non rimossa. Non rimossa. Decadenza dell’amministratore.
Ineleggibilità sopravvenuta. La condizione matura successivamente all’elezione. Parificata alla incompatibilità, quindi rimovibile.

Incompatibilità

Il legislatore definisce i casi in cui ricorre l’inconciliabilità dell’esercizio di una carica elettiva con altro incarico o funzione ricoperta. Conflitto di interessi. Es. coincidenza tra controllore e controllato o parte e controparte in una controversia giudiziaria.
L’incompatibilità è rimovibile attraverso l’esercizio di opzione tra carica elettiva e l’altra posizione ricoperta.
Tra i casi di incompatibilità alla carica di sindaco, presidente della provincia, consigliere comunale, provinciale o circoscrizionale: colui che ha parte in servizi, esazioni di diritti, somministrazioni o appalti, nell’interesse del comune o della provincia; colui che ha lite pendente con il comune o la provincia.

Incompatibilità carica consigliere e assessore

Art. 64. Per le provincie e per i comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti.
Ratio legis: forma di governo differenzia la giunta dal consiglio che esercita un’attività di indirizzo e di controllo.
Qualora un consigliere comunale o provinciale assuma la carica di assessore nella rispettiva giunta, cessa dalla carica di consigliere all’atto dell’accettazione della nomina, ed al suo posto subentra il primo dei non eletti.
Il coniuge, gli ascendenti, i discendenti, i parenti e affini entro il terzo grado, del sindaco o del presidente della giunta provinciale, non possono far parte della rispettiva giunta né essere nominati rappresentanti del comune e della provincia.

Incandidabilità

Distinzione con ineleggibilità e incompatibilità.
Art. 58 Tuel. Bilanciamento interessi costituzionalmente protetti.
Elettorato passivo compresso in presenza di condizioni che implicano un giudizio di disvalore che si riflette sulla candidabilità all’esercizio di pubbliche funzioni elettive.
Effetti: l’eventuale elezione o nomina di coloro che si trovano nelle condizioni di incandidabilità è nulla. L’organo che ha provveduto alla nomina o alla convalida dell’elezione è tenuto a revocare il relativo provvedimento non appena venuto a conoscenza dell’esistenza delle condizioni stesse.
Materia controversa.
Giurisprudenza costituzionale.

Ambito d’applicazione

Ambito d’applicazione molto ampio: elezioni provinciali, comunali e circoscrizionali.
Cariche di presidente della provincia, sindaco, assessore e consigliere provinciale e comunale, presidente e componente del consiglio circoscrizionale, presidente e componente del consiglio di amministrazione dei consorzi, presidente e componente dei consigli e delle giunte delle unioni di comuni, consigliere di amministrazione e presidente delle aziende speciali e delle istituzioni e componente degli organi delle Comunità montane.

Cause ostative

Caratteristica comune: gravità del reato.
Condanna definitiva. A ciò si è arrivati solo nel tempo. Giurisprudenza costituzionale (sent. 141/1996).
Ipotesi:

  • art. 416- bis c.p.;
  • sostanze stupefacenti;
  • armi
  • delitti contro la p.a. (es. peculato, malversazione a danno dello Stato, concussione, corruzione, corruzione in atti giudiziari) e abuso dei poteri; provvedimento definitivo misura di prevenzione per mafia e camorra.

Sospensione e decadenza di diritto

Art. 59
Sospensione dalla carica:

  • eventuale decadenza di diritto dall’ufficio elettivo;
  • reintegrazione nella carica.

La sospensione avviene ipso iure.
Finalità: contrastare infiltrazioni mafiose; delitti contro la p.a. (anche condanne non definitive); tutela gestione ee.ll.
Tra le fattispecie punite: mafia, sostanze stupefacenti, armi.
Termini massimi per la sospensione.
Decadenza: di diritto passaggio in giudicato della sentenza di condanna o dalla data in cui diviene definitivo il provvedimento che applica la misura di prevenzione.

Status degli amministratori locali

Principali riferimenti costituzionali
Art. 51
Co. 1 Tutti i cittadini dell’uno o dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza, secondo i requisiti stabiliti dalla legge. co. 3 «Chi è chiamato a funzioni pubbliche elettive ha diritto di disporre del tempo necessario al loro adempimento e di conservare il suo posto di lavoro».
Art. 3, co. 2 È compito della Repubblica garantire l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese.
Definizione status degli amministratori locali.
Diritti e doveri di una serie di aspetti collegati alle funzioni elettive.

Origini storiche dello Status degli amministratori locali

L’evoluzione del concetto e della disciplina dello status degli amministratori locali.
2010 decreto legge recante misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica.
Il decreto impatta anche sullo status degli amministratori locali.

Nel periodo statutario gli eletti a cariche pubbliche erano considerati funzionari onorari.
Questo principio ispirava anche la normativa degli enti locali.
Elettorato attivo e passivo.

Origini storiche dello Status degli amministratori locali (segue)

Ventennio → nel 1934 si prevedono in via eccezionale indennità per alcune cariche (es. podestà) previa condizione di equilibrio finanziario dell’ente.
Costituzione. Non più quindi rimborso spese ma compenso per la funzione esercitata anche in ragione del “decoro della carica”.
Analizziamo gli strumenti attraverso i quali il legislatore, nel tempo, ha inteso attuare i principi costituzionali.

  • Anni ‘50 indennità sindaci e assessori.
  • Anni ‘60 aspettativa pubblici impiegati.
  • L. n. 816/1985 aspettativa estesa ai lavoratori privati e principio di inamovibilità del lavoratore che ricopre cariche elettive.

Origini storiche dello Status degli amministratori locali (segue)

L. n. 265/1999. Fase di completa rivisitazione dell’ordinamento degli enti locali.
Maggiore autonomia degli enti locali. Successiva revisione della Costituzione.
Aumentano i compiti e le responsabilità. In quest’ottica maggiore ruolo degli enti esponenziali. Professionalizzazione della politica locale. Aumentano responsabilità e funzioni.
Principio: gli amministratori locali devono disporre del tempo, delle risorse e dei servizi necessari, devono essere previste indennità ed eventualmente aspettative, rimborsi spese, copertura degli oneri previdenziali e assicurativi.

Il TUEL e lo status degli amministratori locali

Per amministratori si intendono, ai soli fini del presente capo, i sindaci, anche metropolitani, i presidenti delle province, i consiglieri dei comuni anche metropolitani e delle province, i componenti delle giunte comunali, metropolitane e provinciali, i presidenti dei consigli comunali, metropolitani e provinciali, i presidenti, i consiglieri e gli assessori delle comunità montane, i componenti degli organi delle unioni di comuni e dei consorzi fra enti locali, nonché i componenti degli organi di decentramento.
Ampiezza dell’ambito d’applicazione.

Le aspettative

Sottovalutazione dell’impatto del regime delle aspettative.
Caratterizza l’ordinamento degli enti locali: professionalizzazione; costi.
Art. 81. conferisce a taluni degli amministratori locali che siano (evidentemente) dipendenti la possibilità di porsi, a richiesta, in aspettativa per il periodo di espletamento del mandato.
Il periodo di aspettativa → servizio effettivamente prestato, nonché come legittimo impedimento per il compimento del periodo di prova.
Indennità di funzione diversa rispetto agli amministratori che non ne abbiano fatta richiesta.

Permessi e licenze

Art. 79. Riconosciuto il diritto ai lavoratori dipendenti, sia pubblici sia privati, di ottenere permessi retribuiti per lo svolgimento delle funzioni legate al loro status.
Disciplina che trova fondamento nell’art. 51, co. 3.
Prerogativa per gli amministratori che non abbiano optato per il regime dell’aspettativa.
Datori di lavoro retribuiscono l’amministratore locale loro dipendente salvo successivo rimborso richiesto all’ente locale in cui presta la funzione l’amministratore locale.

Orari in cui si svolgono le funzioni.
Criticità.

Indennità e gettoni di presenza

Art. 82 Tuel. Indennità di funzione o gettoni di presenza collegati all’effettiva partecipazione.
Distinzione fra diverse tipologie di amministratori locali (es. indennità per sindaco, presidente di provincia, presidenti dei consiglio, assessori; es. gettoni per i consiglieri).
Le misure delle indennità di funzione e dei gettoni di presenza sono determinati con d.m. interno.
Indennità oggetto di modifica statale al fine di ridurre il costo della politica e più in generale di razionalizzare la spesa pubblica.

Rimborsi spese e oneri previdenziali, assicurativi e assistenziali

Art. 84. Disciplina sui rimborsi spese per gli amministratori che, autorizzati, in ragione del loro mandato, si rechino fuori del capoluogo del comune ove ha sede il rispettivo ente.
Documentazione delle spese di viaggio e soggiorno effettivamente sostenute e di una dichiarazione sulla durata e sulle finalità della missione.
Spese di viaggio.
Art. 86. Prevede per alcuni degli amministratori locali che hanno optato per l’aspettativa il versamento degli oneri previdenziali, assistenziali e assicurativi. Sono destinatari anche coloro che non sono lavoratori dipendenti.

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