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Stefano D'Alfonso » 6.Le Fonti del diritto - parte terza


Fonti endogene

  1. Statuto
  2. Regolamenti.

Riferimenti:

  • Costituzione: art. 114 Cost.
  • Tuel: artt. 6 e 7

Facciamo qui riferimento a tali due fonti approvate dagli enti locali costituzionalizzati, quindi alle province, alle città metropolitane e ai comuni.
Non trattiamo le città metropolitane.
Le medesime fonti sono di competenza di altri enti locali – es. Unione dei comuni – previsti dal Tuel.
Rinvio agli articoli del tuel che disciplinano lo statuto e i regolamenti dei comuni e delle province.

Autonomia statutaria

La Costituzione ante 2001 non riconosceva espressamente l’autonomia statutaria agli enti locali.
Conseguiva dal dettato costituzionale.
L’art. 128 – abrogato nel 2001 – riconosceva autonomia agli enti locali.
“Le Province e i Comuni sono enti autonomi nell’ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica, che ne determinano le funzioni”.
Ambito → principi dettati dalla legislazione statale.
Ratio → garantire agli enti locali un margine di autonomia normativa secondaria che consentisse ai singoli enti di differenziarsi caratterizzando il proprio ordinamento.
La legge n. 142/1990 ha riconosciuto la potestà statutaria a comuni e province.

Ruolo chiave L. 142

Nel 1990 (legge n. 142) prima grande proiezione autonomistica dei principi costituzionali.
Potestà statutaria (e regolamentare).

Conseguenza:

  • superamento del modello unico;
  • differenziazione quale espressione delle istanze e delle peculiarità delle singole esperienze e caratterizzazioni storiche.

Importanza non solo sostanziale ma anche simbolica della nuova autonomia statutaria.
L. n. 142 modificata con L. n. 265/1999 poi confluita nel Tuel.
Tuel in parte anacronistico rispetto alla nuova Repubblica delle autonomie di cui alla Costituzione del 2001.

Articolo 114 Cost.

“La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato.
I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione.
Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento”.
Autonomia ai suddetti enti locali al pari delle regioni.
La Repubblica non più si riparte ma è costituita dai suddetti enti.
Condizionamento della sovranità statale e regionale.

Limiti per lo Stato e Principi per gli enti locali

Limitazione della potestà legislativa dello Stato e della potestà statutaria degli enti locali.
La Costituzione definisce le materie di competenza esclusiva dello Stato che impattando direttamente ed espressamente con l’ordinamento degli enti locali ne condizionano la potestà statutaria Art. 117, co. 2, lett. p).
Le materie sono:

  1. legislazione elettorale;
  2. organi di governo;
  3. funzioni fondamentali.

Altri limiti

Tra le materie di competenza esclusiva statale e concorrente vi sono alcune discipline che finiscono per impattare con la funzionalità e l’autonomia degli enti locali.
Esempio:

  • coordinamento statistico, informativo e informatico;
  • coordinamento finanziario e contabile.

Disciplina che insiste sulla materia organizzatoria e funzionale della pubblica amministrazione:

  • legge 241/1990 (accesso, motivazione, pubblicità);
  • tutela dei dati personali;
  • d.lgs. 165/2001 separazione politica e amministrazione.

Maggiore autonomia

In inciso “La riforma del titolo V della parte II della Costituzione ha, sostanzialmente, confermato il previgente sistema, nel quale le Regioni a statuto ordinario non hanno alcuna competenza in materia di ordinamento degli enti locali” C. Cost. n. 377/2003

Significativa maggiore autonomia degli enti locali rispetto al modello ante 2001.
Giudizio che emerge anche in considerazione del 117. co. 6 “Potestà regolamentare” (rinvio).

Statuti: definizione fonte del diritto

Lo Statuto comunale e provinciale è “fattispecie atipica”.
Nuova Fonte di rango subprimario o paraprimario.
Legittimazione in Costituzione.
Possibilità di derogare a norme primarie purché non di principio.
Sovraordinata ai regolamenti comunali e provinciali (rinvio per i rapporti tra le due fonti).
Le norme di principio ne condizionano gli ambiti di autonomia.
Individuazione norme di principio.
Tutte le norme contenute nel T.U.E.L. in quanto ivi espressamente previste.

Definizione giurisprudenza

Cassazione Sezione unite 12868/2005

“In passato ogni disposizione di legge costituiva limite invalicabile all’attività statutaria”.
Dal 2000 “lo statuto può derogare alle disposizioni di legge che non contengano principi inderogabili”.
“Vincolato unicamente al rispetto dei principi generali fissati dallo stesso testo unico e degli altri principi espressamente enunciati nelle leggi successive, nonché delle leggi che conferiscono funzioni agli enti locali”.

Definizione giurisprudenza (segue)

Rapporto tra legge e statuto
Non tanto o non soltanto in termini di gerarchia, ma anche e soprattutto in termini di competenza ovvero di gerarchia limitatamente ai principi.

Lo statuto può essere qualificato non più come disciplina di attuazione, ma di integrazione ed adattamento dell’autonomia locale ai principi inderogabili fissati dalla legge.

Norme di principio vincolanti

Art. 1 Il presente TUEL contiene i principi e le disposizioni in materia di ordinamento degli enti locali.
La legislazione in materia di ordinamento degli enti locali e di disciplina dell’esercizio delle funzioni ad essi conferite enuncia ‘espressamente’ i principi che costituiscono limite inderogabile per la loro autonomia normativa.
L’entrata in vigore di nuove leggi che enunciano tali principi abroga le norme statutarie con essi incompatibili. Gli enti locali adeguano gli statuti entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore delle leggi suddette.

Articolo 6 TUEL Statuti comunali e provinciali

Norma d’attribuzione
I comuni e le province adottano il proprio statuto.
Contenuti: natura degli ambiti di riferimento.
I contenuti previsti non sono gli unici che lo statuto può prevedere. Ciò poteva valere per la L. n. 142/1990.
Tali contenuti hanno valore indicativo ma non limitativo.
I singoli enti possono di fatti spingersi oltre. Caratterizzando la propria norma fondamentale con ulteriori contenuti/disposizioni.
Sede di caratterizzazione dell’ente.
Limiti: matrice comune di principio (direi diffusa e pregnante) che lo Stato conferisce ai comuni e alle province.

Contenuti Statuti

Art. 6, comma 2.
Lo statuto, nell’ambito dei principi fissati dal presente testo unico, stabilisce:
le norme fondamentali dell’organizzazione dell’ente e, in particolare:

  • specifica le attribuzioni degli organi e le forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze;
  • i modi di esercizio della rappresentanza legale dell’ente, anche in giudizio;
  • i criteri generali in materia di organizzazione dell’ente;
  • le forme di collaborazione fra comuni e province;
  • la partecipazione popolare.

Contenuti Statuti (segue)

Lo statuto altresì stabilisce:

  • il decentramento;
  • l’accesso dei cittadini alle informazioni e ai procedimenti amministrativi;
  • lo stemma e il gonfalone;
  • quanto ulteriormente previsto dal presente testo unico;
  • norme per assicurare condizioni di pari opportunità tra uomo e donna e per promuovere la presenza di entrambi i sessi nelle giunte e negli organi collegiali del comune e della provincia, nonché degli enti, aziende ed istituzioni da essi dipendenti.

Approvazione e modifica Statuto

Articolo 6, comma 4.
Consigli deliberano con voto favorevole dei due terzi dei consiglieri assegnati. Se non raggiunta

  • votazione ripetuta in successive sedute da tenersi entro trenta giorni;
  • approvazione due volte con maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati.

Triplice livello di pubblicazione:

  1. Bollettino Ufficiale della regione;
  2. Albo pretorio dell’ente;
  3. Ministero dell’interno

Raccolta Ufficiale degli Statuti Comunali e Provinciali
Esempio di statuto (il Comune di Napoli)

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