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Stefano D'Alfonso » 11.Organi Comune Provincia. Forma governo


Gli organi di governo del comune e della provincia

Titolo III «Organi di governo». Capo I «Organi di governo del comune e della provincia».
L’art. 36 elenca gli «Organi di governo».

  1. Sono organi di governo del comune il consiglio, la giunta, il sindaco.
  2. Sono organi di governo della provincia il consiglio, la giunta, il presidente.

La locuzione «organi ‘di governo‘» del Tuel è innovativa.

117,co.2 competenza esclusiva Stato in materia elettorale e di «organi di governo» dei comuni, province e città metropolitane.

Gli organi «di governo» del comune e della provincia (segue)

Significatività dell’espressione.
Enti locali ↔ altri organi.
Altri organi che hanno rilevanza esterna: es. segretario, dirigenti, revisori, organi di decentramento (però rappresentativi).
Differenza tra organi di governo (rectius, di indirizzo) e amministrazione stricto sensu.

Contenuti del Titolo III

Comune e Provincia

Capo I disciplina i Consigli (composizione, funzionamento, gli organi, i diritti, le garanzie), il sindaco (funzioni), la Giunta (composizione e funzioni) e quindi consente di descrivere (quella che viene definita) la forma di governo del comune e della provincia (si pensi alla mozione, al principio del simul stabunt simul cadent etc.).

Capo II disciplina l’incandidabilità, l’ineleggibilità, l’incompatibilità degli amministratori locali.

Capo III Sistema elettorale.

Capo IV Lo status degli amministratori locali (doveri, permessi, aspettattive, rimborsi, gli oneri previdenziali).

Composizione dei consigli comunali e provinciali (art. 37 Tuel)

Numero dei consiglieri → criterio della popolazione determinata in base ai risultati dell’ultimo censimento ufficiale.

La legge finanziaria 2010, modificata sul punto dal d.l. 2/2010 «Interventi urgenti concernenti enti locali e regioni», a sua volta modificato in fase di conversione, riduce il numero dei consiglieri previsto dal Tuel del 20% a decorrere dal 2011.
Finalità → contenimento costi della politica.

Incidenza legislatore statale su autonomia comuni e province

Competenza legislativa statale → durata, elezione, numero dei consiglieri e posizione giuridica (art. 51 e 117, co. 2, lett. p Cost.).
Consigli dotati di autonomia funzionale e organizzativa.
Fonti: statuto e il regolamento.
Autonomia circoscritta rispetto al dato costituzionale e alla sua attuazione da parte dello Stato in materia di organi di governo, sistemi elettorali e quindi forma di governo.
Influenza sul posizionamento degli enti locali e sulla loro effettiva autonomia nello scenario repubblicano.
Non sono esclusi margini di innovazione statutaria che sono in grado di incidere sulle competenze e i rapporti tra gli organi.

Regolamento consiliare

Nel quadro dei principi stabiliti dallo statuto, i consigli si danno un regolamento interno che ne disciplina il funzionamento. Non può incidere sulle competenze dell’organo. È infatti competenza statutaria.
Il regolamento è approvato a maggioranza assoluta.

Contenuti:

  • le modalità per la convocazione e per la presentazione e la discussione delle proposte;
  • indica il numero dei consiglieri necessario per la validità delle sedute, prevedendo che in ogni caso debba esservi la presenza di almeno un terzo dei consiglieri assegnati per legge all’ente, senza computare a tale fine il sindaco e il presidente della provincia.

Commissioni consiliari

Lo statuto può prevedere l’istituzione di commissioni costituite nel proprio seno.
Criterio proporzionale → non sempre facile nei comuni/ gruppi consiliari.
Il regolamento determina i poteri delle commissioni e ne disciplina l’organizzazione e le forme di pubblicità dei lavori.
Prassi → corrispondono alle competenze degli assessori.
In linea di principio le Commissioni possono essere quindi:

  • Obbligatorie → previste dal legislatore es. commissione elettorale;
  • Permanenti → su materie e competenze;
  • Speciali → questioni e materie specifiche.

Poteri → referenti consultivi o di studio su questioni e materie di competenza del consiglio o della giunta.

Rapporto regolamento interno e altre fonti

Art. 7 Tuel pone l’obbligo di rispettare la legge di principio appunto il Tuel.
Non è riconosciuto al regolamento una riserva.
La legge (rectius, il Tuel) introduce una disciplina di dettaglio sulla validità delle deliberazioni. Compressione quindi dell’autonomia del consiglio.
Subordinato anche allo Statuto: lo statuto può intervenire nelle materie che il Tuel ‘assegna’ al regolamento «né in ciò è riscontrabile un vulnus delle competenze consiliari, perché sia la norma statutaria che la regolamentare vengono assunte dallo stesso Consiglio comunale e che anzi il principio di legalità sotteso al quorum strutturale risulta maggiormente rafforzato dal procedimento per l’adozione ed approvazione dello Statuto più garantista per le minoranze rispetto a quello riguardante la norma regolamentare» T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II n. 138/2001.

Presidenza dei consigli comunali e provinciali

Art. 39
Differenza su base demografica per i comuni.

Comuni con popolazione (1) superiore o (2) inferiore a 15.000 abitanti:

  1. nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti: è prevista la figura del presidente del consiglio;
  2. nei comuni con popolazione inferiore ai 15.000 abitanti: il consiglio è presieduto dal sindaco che provvede anche alla convocazione del consiglio salvo differente previsione statutaria.

Funzioni Presidente

Art. 39 – Al presidente del consiglio sono attribuiti, tra gli altri, i poteri di convocazione e direzione dei lavori e delle attività del consiglio.
Il presidente del consiglio comunale o provinciale è tenuto a riunire il consiglio, in un termine non superiore ai venti giorni, quando lo richiedano un quinto dei consiglieri, o il sindaco o il presidente della provincia, inserendo all’ordine del giorno le questioni richieste.
Il presidente del consiglio comunale o provinciale assicura un’adeguata e preventiva informazione ai gruppi consiliari ed ai singoli consiglieri sulle questioni sottoposte al consiglio.
In caso di inosservanza degli obblighi di convocazione del consiglio, previa diffida, provvede il prefetto.

Il consiglio: posizione nel sistema e funzioni

In origine al Consiglio erano attribuite non solo le funzioni espressamente previste, ma anche la competenza residuale.
Giunta che interveniva formalmente legittimata dall’urgenza e salva ratifica del consiglio.
Gli interventi d’urgenza sono ad oggi espressamente vietati. Fanno eccezione le deliberazioni di variazione di bilancio, da sottoporre di seguito a ratifica consiliare.
La legge n. 142/1990 trasforma il sistema delle competenze: competenza residuale alla Giunta e ai dirigenti. Consiglio mantiene in via principale le funzioni di indirizzo politico-amministrativo.
Tali caratteristiche continuano ad ispirare il sistema del Tuel.

Il consiglio: posizione nel sistema e funzioni (segue)

Art. 42. «Attribuzioni dei consigli» dispone che «Il consiglio è l’organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo».
Caratterizzazione delle competenze affermando che le attribuzioni sono circoscritte «limitatamente» ad una serie di atti fondamentali.
Caratteristiche di tali atti:

  • settori dell’ordinamento degli enti;
  • programmazione;
  • bilanci;
  • normazione;
  • indirizzi.

Alle specifiche competenze che l’art. 42 elenca si aggiungono quelle che eventualmente le leggi prevedano.

Le singole competenze (art. 42, co. 2)

Lett. a) Statuti dell’ente e delle aziende speciali, regolamenti (salva l’ipotesi di potere regolamentare che esercita la Giunta nella definizione dei criteri generali in materia di ordinamento degli uffici e dei servizi).
È la massima espressione delle funzioni di indirizzo.

Lett. b) programmi, relazioni previsionali e programmatiche, piani finanziari, programmi triennali e elenco annuale dei lavori pubblici, bilanci annuali e pluriennali e relative variazioni, rendiconto, piani territoriali ed urbanistici, programmi annuali e pluriennali per la loro attuazione, eventuali deroghe ad essi, pareri da rendere per dette materie.

Si tratta di fondamentali atti programmatori che il legislatore attribuisce al Consiglio. Emerge la differenza tra le competenze di tale organo, la Giunta (organo politico a competenza residuale) e l’amministrazione stricto sensu.

Le singole competenze (art. 42, co. 2) (segue)

Lett. e) organizzazione dei pubblici servizi, costituzione di istituzioni e aziende speciali, concessione dei pubblici servizi, partecipazione dell’ente locale a società di capitali, affidamento di attività o servizi mediante convenzione.
La materia è molto complessa. Più volte modificata.

Linee programmatiche

Il consiglio, nei modi disciplinati dallo statuto, partecipa altresì alla definizione, all’adeguamento e alla verifica periodica dell’attuazione delle linee programmatiche da parte del sindaco o del presidente della provincia e dei singoli assessori.
Probabilmente rappresenta una formale rappresentazione del ruolo del Consiglio più ancorato al passato che non al presente. Considerato, infatti, che il sindaco è direttamente eletto dal corpo elettorale e non dal consiglio. Come invece avveniva precedentemente.

Diritti dei consiglieri

Art.43. È formalizzata la legittimazione dei consiglieri comunali e provinciali a esercitare l’iniziativa su ogni questione sottoposta alla deliberazione del consiglio, a richiedere la convocazione del consiglio e ad ottenere dagli uffici del comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all’espletamento del proprio mandato.
Accesso e privacy.

Potere ispettivo e di indirizzo politico

Diritto di presentare interrogazioni e mozioni.
Indirizzate al sindaco o al presidente della provincia, eventualmente alla giunta e agli assessori.

Mozioni. È un atto di indirizzo politico.
Finalità → adozione di provvedimenti. Diversa è la mozione di sfiducia.

Interrogazioni → non previste ma alla stregua degli strumenti parlamentari sono esercitabili nel caso de quo (il co. 3 parla di «ogni altra istanza»). Si tratta di richiesta di informazioni circa fatti o eventi; sulla veridicità, la conoscenza o sui provvedimenti assunti o che si intendono assumere.

Risposta

Il sindaco o il presidente della provincia o gli assessori da essi delegati rispondono, entro 30 giorni, alle interrogazioni e ad ogni altra istanza di sindacato ispettivo presentata dai consiglieri.
Le modalità della presentazione di tali atti e delle relative risposte sono disciplinate dallo statuto e dal regolamento consiliare.
Si tratterebbe di un termine ordinatorio e non perentorio in quanto non è prevista sanzione.
Altra questione sono le reazioni politiche nel caso di omissione nella risposta o di risposta insoddisfacente.

Controllo consiliare

Art. 44, co. 2.
Commissioni di indagine sull’attività dell’amministrazione.
Istituzione Modalità → maggioranza assoluta
Statuto e regolamento consiliare disciplinano: i poteri, la composizione e il funzionamento.
Differenza con le commissioni consiliari permanenti.

Le Commissioni di controllo → funzione di controllo dell’azione politica e amministrativa dell’ente.
Assegnazione della presidenza → alle opposizioni.

La differenza con quelle d’indagine → temporanee.
Composizione → proporzionalità dei gruppi consiliari.

Garanzie delle minoranze

Art. 44. Lo Statuto disciplina le forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze.
Alle opposizioni deve essere attribuita la presidenza delle commissioni consiliari aventi funzioni di controllo o di garanzia, ove costituite.
Trattasi del contenuto minimo, essenziale.
Gli statuti possono spingersi oltre. Prevedendo ulteriori norme che andrebbero, formalmente o meno, a costituire il c.d. «statuto delle minoranze».
Possono essere previste ulteriori forme di diritti e di garanzie.

Nomina della Giunta (art. 46)

Prima della riforma del 1990 componenti della Giunta eletti dal consiglio tra i consiglieri. Di seguito nomina anche di ‘assessori esterni’ con indicazione nello statuto.
Trasformazione sistema elettorale L. 81/1993.

Comuni con popolazione:

  • Superiore ai 15.000 abitanti anche assessori esterni.
  • Inferiore ai 15.000 solo se previsto nello statuto.
  • Rapporto fiduciario di natura politica tra sindaco/presidente della provincia e assessori → si concretizza nella nomina e nella possibilità di revoca.

Ratio → attuare indirizzo politico in un’ottica di coesione politica.
Una volta nominati i componenti della giunta, tra cui un vicesindaco e un vicepresidente rispettivamente nel comune o nella provincia, ne viene data comunicazione al consiglio nella prima seduta successiva alla elezione.

Numero assessori

Riduzione del numero degli assessori con la legge finanziaria 2010 e successive modifiche.
Il numero massimo degli assessori comunali e provinciali è determinato in misura pari a un quarto del numero dei consiglieri del Comune e della Provincia e trova applicazione a decorrere dal 2011.
Il legislatore ha ridotto il numero dei consiglieri.
Ai fini del calcolo del numero dei consiglieri del Comune e dei consiglieri della Provincia sono computati, rispettivamente, il Sindaco e il Presidente della Provincia.

Revoca assessore

È un atto a contenuto politico e in quanto tale insindacabile nel merito. Obbligo di motivazione.
Giurisprudenza (Cons. St., Sez. V, n. 944/2005) «pur sussistendo una lata discrezionalità, sussiste comunque il dovere di giustificare l’esercizio del relativo potere, che non può certamente essere arbitrario, dovendo essere rivolto a curare gli interessi della comunità locale secondo il programma politico-amministrativo sulla cui base è intervenuto il voto popolare».
Illegittima la revoca per violazione di legge in caso di mancata indicazione dei presupposti di fatto.

Le linee programmatiche

Entro il termine fissato dallo statuto, il sindaco o il presidente della provincia, sentita la giunta, presenta al consiglio le linee programmatiche relative alle azioni e ai progetti da realizzare nel corso del mandato.
D’ausilio con la Giunta e con la struttura viene definito il programma di mandato.
Non dovrà quindi essere approvato dal consiglio, come avveniva in precedenza.
Rapporto Giunta/consiglio → sono gli atti di programmazione che la Giunta proporrà al consiglio, a cui spettano tutte le funzioni di cui si è detto in precedenza, ivi compresa quella di verifica, di controllo.

Competenze della Giunta

Art. 48. Trasformato il ruolo. Prima organo di attuazione dell’indirizzo consiliare.
Ancora potere residuale ma sostanzialmente ridotto.
Organo di collaborazione del sindaco o del presidente della provincia.
Ruolo di propulsione dell’attività del consiglio attraverso la predisposizione delle proposte di deliberazione. Opera attraverso deliberazioni collegiali.
Riferisce annualmente al consiglio sulla propria attività e svolge attività propositive e di impulso nei confronti dello stesso.
Competenza adozione regolamenti sull’ordinamento degli uffici e dei servizi, nel rispetto dei criteri generali stabiliti dal consiglio.

Il Sindaco e il Presidente della provincia

Durata del mandato → il sindaco e il consiglio comunale, il presidente della provincia e il consiglio provinciale durano in carica per un periodo di cinque anni.
Giuramento→ osservare lealmente la Costituzione italiana dinanzi al consiglio.
Differenza rispetto al passato → non più dinanzi al prefetto.

Funzioni

Il sindaco e il presidente della provincia sono gli organi responsabili dell’amministrazione del comune e della provincia e rappresentano l’ente anche in sede processuale. A meno che, come già affermato dalla Corte di cassazione, lo Statuto non attribuisca tale funzione ai dirigenti.
Il sindaco e il presidente della provincia presiedono la giunta nonché il consiglio quando non è previsto il presidente del consiglio, e sovrintendono al funzionamento dei servizi e degli uffici e all’esecuzione degli atti.
Esercitano le funzioni loro attribuite dalle leggi, dallo statuto e dai regolamenti e sovrintendono altresì all’espletamento delle funzioni statali e regionali attribuite o delegate al comune e alla provincia. Fine → individuare unico responsabile.

Funzioni (segue)

Le funzioni di sindaco quale ufficiale di governo sono le proiezioni attuali di un’antica funzione che caratterizzava lo stesso quale ufficiale di governo e poi quale capo dell’amministrazione locale.
Tenuta dei registri di stato civile, statistica e l’emanazione di atti in materia di ordine e sicurezza pubblica: in particolare, in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale.

Sfiducia e simul stabunt simul cadent

Art.52 «Mozione di sfiducia».
Il sindaco, il presidente della provincia e le rispettive giunte cessano dalla carica in caso di approvazione di una mozione di sfiducia votata per appello nominale dalla maggioranza assoluta dei componenti il consiglio.
La mozione di sfiducia deve essere motivata e sottoscritta da almeno due quinti dei consiglieri assegnati, senza computare a tal fine il sindaco e il presidente della provincia, e viene messa in discussione non prima di dieci giorni e non oltre trenta giorni dalla sua presentazione.
Se la mozione viene approvata, si procede allo scioglimento del consiglio e alla nomina di un commissario ai sensi dell’art. 141.

Altri casi

Art.53 Impedimento permanente, rimozione, decadenza o decesso del sindaco o del presidente della provincia.
Decadenza della giunta e scioglimento del consiglio.
Il consiglio e la giunta rimangono in carica sino alla elezione del nuovo consiglio e del nuovo sindaco o presidente della provincia. Sino alle predette elezioni, le funzioni del sindaco e del presidente della provincia sono svolte, rispettivamente, dal vicesindaco e dal vicepresidente.
Le dimissioni presentate dal sindaco o dal presidente della provincia diventano efficaci ed irrevocabili trascorso il termine di 20 giorni dalla loro presentazione al consiglio. In tal caso si procede allo scioglimento del rispettivo consiglio, con contestuale nomina di un commissario.

La forma di governo locale

Inappropriatezza della locuzione.
Utilità della definizione.
Lettura sistematica → evoluzione dell’autonomia degli enti locali in un ambito che non è più di mera amministrazione ma di maggiore riconoscimento di indirizzo politico e di esecuzione.
«La determinazione dei fini della Repubblica, come momento unitario composto da stato, regioni ed enti locali, si sostanzia in maniera autonoma non come mera sommatoria di tre diversi e distinti indirizzi che emergono nelle rispettive sedi, ma in maniera di reciproca interazione in cui gli uni non possono determinare il proprio indirizzo senza considerare, seppure con intensità diverse, anche ciò che emerge nelle altre sedi» (Pinto).

La forma di governo locale (segue)

Architettura istituzionale.
Non è catalogabile attraverso modelli già definiti anche in esperienze straniere.
Sistema parlamentare razionalizzato con intrinseca interdipendenza tra sindaco e consiglio (Pastori).
Sistema neoparlamentare (Vigneri).
Similitudini con il cancellierato a causa della preminenza dell’esecutivo (Gambino).
Modello inedito segnato da una chiara tendenza monocratica.
Modello originale con iniziale accentramento della componente monocratica (sindaco/presidente della provincia) con successivo diverso equilibrio con il consiglio (Pinto).

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