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Stefano D'Alfonso » 1.Le origini storiche


Presentazione del corso

Organizzazione e funzionamento degli «enti locali» nell’ordinamento repubblicano.

Enti locali e formazione delle politiche.

Corso di laurea di «Politiche sociali e del territorio» della Facoltà di Sociologia dell’Università Federico II di Napoli.

Obiettivo formativo

Trasferimento conoscenze e metodologia per l’acquisizione e l’aggiornamento delle competenze giuridiche.

Comprensione del quadro generale e di quelli specifici caratterizzanti l’esercizio delle funzioni degli enti locali.

Criticità: ampliamento dell’autonomia degli enti locali nel 2001:

  • potestà normativa;
  • funzioni amministrative;
  • autonomia finanziaria.

Presentazione

La parte tradizionale del programma si articola lungo i seguenti macro argomenti:

  1. le origini storiche;
  2. il quadro normativo di principio e di dettaglio;
  3. l’organizzazione;
  4. le funzioni degli enti locali;
  5. le fonti del diritto;
  6. lo status degli amministratori locali;
  7. il sistema dei controlli.

Principali fonti normative di riferimento

1. Costituzione.

2. Testo unico degli enti locali.

La Costituzione della Repubblica italiana.

La Costituzione della Repubblica italiana.


Presentazione

Indicazione altri atti utili

Aggiornamento ai più recenti interventi normativi.

Frequenti interventi del legislatore statale e regionale.

Oggetto:

  • aspetti organizzativi o strettamente istituzionali;
  • risorse;
  • politiche;
  • incidenza sugli assetti politico-istituzionali.

Difficoltà di inquadramento

Necessità cognizione del quadro normativo.

Analisi critica e sistematica della sua evoluzione.

Difficoltà d’aggiornamento dei Manuali.

Diritto regionale degli enti locali?

Ruolo decisivo che compete alle regioni.

Diritto degli enti locali differenziato da regione a regione e da comune a comune?

Aspetti teorici di indubbio impatto sostanziale.

Rinvio all’approfondimento delle fonti del diritto.

Sulla necessità di un costante aggiornamento

Esempi di necessità d’aggiornamento.

Attuazione della normativa in materia di “federalismo fiscale”.
Legge n. 42 del 2009 di delega al Governo per l’adozione di uno o più decreti legislativi di attuazione dell’articolo 119 della Costituzione al fine di assicurare l’autonomia finanziaria di comuni, province, Città metropolitane e regioni.

Aggiornamento e coordinamento normativo

Decreto legge 25 gennaio 2010, n. 2“Interventi urgenti concernenti enti locali e regioni” (ad oggi ancora non convertito per cui soggetto a eventuali modifiche).

Riduzione della spesa pubblica.

Riduzione numero dei consiglieri e degli assessori.

Soppressione:

  • difensore civico;
  • direttore generale;

Qualità normativa

Traiamo spunto dalle caratteristiche di tale fonte per accennare a un altro aspetto: la “qualità normativa”.

Legge 23 dicembre 2009, n.191

La fonte appena citata è un esempio.

Linguaggio non immediatamente accessibile

La legge finanziaria è tristemente emblematica.

Analisi specifica.

Non solo de iure condito

Studiosi e attori del diritto degli enti locali (es. amministratori locali, dirigenti, funzionari, attori del partenariato economico, sociale e istituzionale) pongono attenzione agli atti normativi in fieri.

Attenzione verso atti in grado di cambiare:

  • l’assetto istituzionale;
  • le funzioni degli enti locali;
  • i rapporti tra enti locali nonché tra questi e lo Stato e tra questi e le regioni.

Il Codice delle autonomie de jure condendo

Disegno di legge approvato dal Consiglio dei ministri nel dicembre del 2009: “Codice delle autonomie”.
Individua:

  • funzioni fondamentali degli enti locali;
  • criteri per l’assegnazione delle funzioni amministrative.
Disegno di legge “Codice delle autonomie”.

Disegno di legge "Codice delle autonomie".


Le origini storiche: l’Italia dei comuni

I comuni svolgono un ruolo fondamentale nella storia italiana.

Comune luogo di aggregazione dal punto di vista sociologico.

Variano le caratteristiche proprie e di sistema ma il comune conserva un ruolo centrale di identificazione.

Origini storiche: la cultura municipalista

I cittadini si riconoscono prevalentemente nel comune, soprattutto nel caso di comuni di piccole dimensioni.

Se vogliamo ancor oggi i cittadini italiani delle grandi città, tranne in alcuni casi, si qualificano come cittadini della città e non della regione.

Un dato interessante: ad oggi anche se circa l’80% della popolazione risiede nelle cosiddette “aree metropolitane”, non va dimenticato che l’Italia è il paese dei piccoli comuni.

Dei circa 8.000 comuni italiani, i 2/3 sono al di sotto dei 5.000 abitanti.

Origini storiche: la cultura municipalista (segue)

Per un’analisi dei dati, anche quantitativi, dei comuni italiani si veda il sito dell’Associazione italiana dei comuni (Anci)

Per acquisire informazioni sulle Aree metropolitane e i piccoli comuni si vedano i relativi siti.

Origini storiche

La cultura dei municipi si contrappone a quella dello Stato.

Il comune è il vero ente radicato sul territorio.

La popolazione ha rapporti immediati e diretti con il comune.

Trasformazione identitaria e culturale.

Alto tasso di analfabetismo.

Ruolo marginale della carta stampata.

L’avvento della Tv pubblica generalista terrestre nazionale e il suo ruolo identitario.

Quadro storico di riferimento.

Fino al 1859, quindi dopo lo Statuto albertino (1848), poi con l’Unità d’Italia (1861).

Nomina regia del sindaco.

Ha un ruolo distinto rispetto ai consiglieri comunali.

La figura del sindaco quale chiave di lettura delle peculiarità ordinamentali

Legge Rattazzi del 1859

Analisi degli organi (elementi chiave per studiare la forma di governo del comune nella sua evoluzione):

  • il sindaco;
  • l’esecutivo;
  • il consiglio comunale.

Cultura liberale

L’Italia è ancora il Paese dei comuni.

Scarsa identità nazionale.

“Fatta l’Italia bisogna fare gli italiani”.

Contrasti dei comuni con le prefetture (quindi lo Stato).

Estensione del modello piemontese dopo l’Unità d’Italia

Trasferimento della capitale da Torino a Firenze nel 1865.

Estensione della legislazione piemontese sull’intero territorio italiano (c.d. legge sull’unificazione amministrativa, All. A).

Non vi sono novità sostanziali.

Caratteristiche:

  • decentramento burocratico (le funzioni amministrative statali esercitate in periferia);
  • non “autogoverno”.

Estensione del modello piemontese dopo l’Unità d’Italia (segue)

… sindaco “Ufficiale di governo”.

… di Nomina regia.

Le competenze del comune sono quindi derivate.

1888 Nuova legge sull’amministrazione locale

Modernizzazione amministrativa.

Comuni con popolazione maggiore sindaco di derivazione consiliare.

La forma resta centralista:

  • il sindaco è ufficiale di governo e continua a giurare dinanzi al Prefetto;
  • può essere revocato oltreché dal consiglio anche dal Re.

Differenziazione demografica

L’ordinamento degli enti locali si caratterizza in forza della variabile demografica “popolazione”.

Differenze sul territorio nazionale.

Prevalenza dei piccoli comuni in alcune aree del paese mentre in altre (quali ad esempio la Puglia) prevalenza dei grandi comuni.

Discrasia fra obiettivi e risultati

Finiamo per assistere a un paradosso:

  • obiettivo del legislatore era sostenere il processo di unificazione;
  • invece proprio ai comuni con maggiori spinte disaggreganti veniva fornita maggiore autonomia.

Si trattava in larga misura dei comuni meridionali.

Riforme. Obiettivi del legislatore. Efficienza ed efficacia.

Spunto per un richiamo alle metodologie e agli strumenti in grado di valutare gli interventi normativi.

Altri esempi di valutazione delle riforme: le Bassanini.

Misurazione ex ante dell’impatto della regolamentazione.

Strumenti non sempre facili da usare.

Tempi, costi, formazione risorse umane.

La provincia. Alcuni cenni per un confronto futuro

Circoscrizione di decentramento dello Stato al fine dell’esercizio delle funzioni amministrative.

Prefetto al vertice.

Profonde differenze con l’ente provincia previsto dalla Costituzione del 1948 e dalla revisione costituzionale del 2001:

  • ente previsto in Costituzione;
  • autonomia politica, normativa, amministrativa, finanziaria.

Provincia ente inutile?

Legge del 26 luglio 1896

Estensione disciplina 1888 a tutti i comuni, a prescindere dalla dimensione demografica.

Sindaco, Giunta e Consiglio comunale sono gli organi di governo.

Il consiglio sceglie entrambi gli organi nel proprio seno.

Revoca il sindaco con mozione di maggioranza:

  • voto dei 2/3 immediatamente esecutiva;
  • se maggioranza assoluta sarà il Prefetto a decidere.

Lungi ancora dal determinarsi una reale autonomia dell’ente locale.

I comuni nel disegno amministrativo dello stato liberale

Le norme organizzative sono contenute esclusivamente in fonti statali.

Rigido sistema di controlli:

  • sugli organi;
  • sugli atti.

L’avvento del regime fascista: l’inversione del processo

L’ordinamento comunale viene profondamente trasformato, in particolare tra il 1925 e il 1928.
Ratio ispiratrice: rafforzamento del centralismo statale/partito fascista quindi indebolimento delle autonomie locali.

Organi

Istituita la figura del podestà.

Sostituisce sia il sindaco sia il consiglio comunale.

Nei comuni di dimensioni maggiori il podestà è affiancato da una Consulta.

Ridefinizione della figura del segretario comunale.

Nuovo Testo unico della legge comunale e provinciale R.D. 383/1934.

L’ideologia fascista tradotta nell’ordinamento presuppone una ratio legis “statocentrica” in ogni elemento del nuovo ordinamento comunale.

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