Stefano D'Alfonso » 18.La responsabilità degli amministratori e dipendenti degli enti locali

La Responsabilità e Costituzione

Fondamento della responsabilità → analogo a quello civilistico del neminem laedere contenuto nell’art.2043 c.c.

Costituzione.

Art. 28 “I funzionari e i dipendenti dello Stato e degli Enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilità civile si estende allo Stato e agli Enti pubblici”;

Art. 97, comma 2 “Nell’ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza,le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari”.

Sentenza Cassazione ss.uu. 22 luglio 1999, n. 500 e legge n. 205/2000 → riconoscimento diritto cittadino al risarcimento dei danni derivanti dalla lesione di interessi legittimi da parte della pubblica amministrazione, riportando in primo piano la questione della diretta responsabilità degli amministratori e dei dipendenti della pubblica amministrazione che quei danni possono cagionare con il loro comportamento.

Principali distinzioni

Nell’ambito dell’unico genus della responsabilità si possono individuare le seguenti differenti tipologie:

• civile, ovverosia la responsabilità patrimoniale per i danni cagionati a terzi;
• penale, laddove la violazione integra una fattispecie di reato;
• amministrativa, la responsabilità patrimoniale nella quale incorrono i pubblici funzionari, soprattutto amministratori o dipendenti degli enti locali, i quali per inosservanza dolosa o colposa degli obblighi di servizio abbiano cagionato un danno economico all’Amministrazione;
• contabile, si distingue da quella amministrativa in quanto grava solo su coloro che, legalmente o di fatto, hanno maneggio di cose e/o valori dello Stato o dell’Amministrazione pubblica in genere.

Il soggetto dell’illecito

Superamento del principio di immedesimazione organica.

Rafforzamento del senso di responsabilità dei pubblici dipendenti.

1. Responsabilità diretta del funzionario e del dipendente.
2. Responsabilità diretta e concorrente dello Stato e degli enti pubblici, subordinata alla prima.

I soggetti individuati dall’art. 28 Cost. → persone legate alla P.A. da un rapporto di impiego o di servizio, tra le quali anche chi ricopre cariche elettive.

Estensione agli amministratori e dipendenti degli enti locali art 93 e definizione amministratori art. 77 TUEL.

Condotta imputabile e criterio di imputazione

L’art. 28 Cost. stabilisce che la responsabilità consegue agli “atti compiuti”: alle azioni; alle omissioni; gli atti amministrativi posti in essere; alle operazioni materiali compiute.

Il criterio per l’imputazione al soggetto della condotta lesiva non viene menzionato nell’art. 28 Cost.

Responsabilità dei funzionari e dei dipendenti → criterio soggettivo o della colpevolezza (infra).

Costituzione →  danno/violazione di diritti.

Responsabilità civile verso terzi

T.U. n.3/1957 disciplina condotta che può determinare responsabilità:

• compimento di atti o operazioni;
• omissione o ritardo ingiustificato di atti o operazioni obbligatorie per legge o regolamento.

Disciplina del procedimento per far rilevare una responsabilità
Coordinamento con la legge n.241/1990.

Condotta individuale o collegiale.

Responsabilità dei membri degli organi collegiali.

“Assente ingiustificato” → non può essere chiamato a rispondere (al più un profilo di colpa).

L’astensione obbligatoria → equiparabile all’assente giustificato.

L’astensione volontaria → risponde come chi ha votato.

Criterio di imputazione della responsabilità

Criterio soggettivo o della colpevolezza:
limitazione della responsabilità verso terzi solo per dolo o per colpa grave.

Definizioni art. 43 c.p.

Dolo: previsione e volontà dell’evento.

Colpa: negligenza, imprudenza ed imperizia ovvero inosservanza di leggi, regolamenti, ordini e discipline che hanno permesso il verificarsi dell’evento.

Colpa grave: violazione di quei doveri di comportamento che anche le persone meno diligenti e caute sogliono osservare.

Comportamento colposo nell’adozione di un provvedimento amministrativo:

• momento dell’esame del fatto → negligenza;
• momento dell’applicazione del diritto → inosservanza di leggi, regolamenti, etc.

Responsabilità amministrativa

Nozione

E’ la responsabilità in cui incorre il funzionario o il dipendente che, per inosservanza dolosa o colposa degli obblighi di servizio, abbia cagionato un danno economico alla pubblica amministrazione.

Non esiste una perfetta coincidenza con la responsabilità civile sopra esaminata benché molti principi siano comuni.

Natura pubblicistica del rapporto di servizio o di impiego ha giustificato a lungo le differenze che, però, anche a seguito della progressiva privatizzazione del rapporto di lavoro con la P.A. , stanno venendo meno.

Ambito soggettivo della responsabilità

Nelle fonti normative che disciplinano la materia il soggetto della responsabilità in esame è individuato nell’impiegato pubblico.

La responsabilità è personale e non si estende agli eredi se non nei casi “di illecito arricchimento del dante causa e di conseguente indebito arricchimento degli eredi stessi”.

L’art. 52 del TU n.1214/1934 cita “i funzionari, impiegati ed agenti, civili e militari,compresi quelli dell’ordinamento giudiziario e quelli retribuiti da amministrazioni, aziende e gestioni statali ad ordinamento autonomo”.

Ambito soggettivo della responsabilità (segue)

Ampliamenti dell’ambito soggettivo ad opera della giurisprudenza.

Funzionario onorario (ma anche componenti di commissioni e collegi in seno alla PA estranei a questa) basta un mero rapporto di servizio anche se manca la retribuzione.

Amministratori degli Enti Pubblici Economici e di società per azioni- Corte di Cassazione (ord. N.19667/2003).

Ratio natura pubblica delle risorse impiegate e dei fini perseguiti.

La riforma del 1996 ha previsto che ciascun soggetto risponde della produzione del fatto dannoso per la parte effettivamente svolta mentre la solidarietà è prevista per l’ipotesi di condotta dolosa e per i concorrenti che abbiano conseguito un illecito arricchimento.

Elementi costitutivi della responsabilità

Oltre alla sussistenza di un rapporto di impiego

Elementi costitutivi della responsabilità amministrativa sono:

• Elemento oggettivo: ovvero un danno economicamente valutabile;
• Elemento soggettivo: dolo o colpa;
• Nesso di causalità.

Danno

Danno: qualsiasi diminuzione del patrimonio che lo Stato abbia subito in conseguenza dell’atto illecito del funzionario.
(cd.) Danno erariale può essere:

• diretto;
• indiretto.

Fonti normative specificano il concetto di danno erariale:

• Art.52 TU Corte dei Conti “nell’esercizio delle funzioni”;
• Art.18 TU impiegati dello Stato “violazione degli obblighi di servizio”.

Danno (segue)

Danno può essere cagionato:

• Attività materiali;
• Compimento di atti amministrativi (ovviamente l’illiceità starà nel comportamento del soggetto che ha posto in essere l’atto e non nell’atto in sé che al più potrà essere illegittimo);
• Azioni, omissioni, ritardi.

Responsabilità dei componenti dei collegi

“Nel caso di deliberazioni di organi collegiali la responsabilità si imputa esclusivamente a coloro che hanno espresso voto favorevole.

Nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi la responsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l’esecuzione”.

Elemento soggettivo

“La responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica è personale e limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo o con colpa grave, ferma restando l’insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali”.

Dolo.
Colpa grave.
Valutazione dell’imperizia.
Causa di giustificazione speciale dell’”errore professionale scusabile”.

Il cd. potere riduttivo del giudice contabile

Art.83 comma 1, RD n.2440/1923:
Il Giudice contabile può porre a carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato o del valore perduto.

La possibilità di ridurre l’addebito era stata prevista al fine di attenuare gli effetti della responsabilità adeguando la sanzione pecuniaria alla condotta colpevole tenuta.

Potere equitativo, discrezionale ed eccezionale.

La Corte dei Conti ha definito l’esercizio di tale potere “una parziale rinuncia al credito connessa alla valutazione del giudice contabile” si tratta di una valutazione sulla stessa responsabilità commisurando l’addebito all’entità della colpa. (Corte Conti SSUU n.54/1957).

Attualmente si tende a giustificare questo potere con il principio civilistico del rischio d’impresa in modo da limitare la responsabilità e le sue conseguenze alla sola parte di danno direttamente dipendente dal comportamento colposo con esclusione dei fatti organizzativi anomali e fatti oggettivi condizionanti l’attività.

Il procedimento

Il giudizio di responsabilità amministrativa è introdotto su impulso del procuratore regionale della Corte dei conti.

Il Procuratore cita in giudizio i soggetti che ritiene responsabili e deve fornire la prova di tale responsabilità dando dimostrazione dell’esistenza di un danno erariale, della natura dolosa o colposa della condotta e dell’esistenza di un nesso di causalità.

Il petitum è la richiesta di condanna del soggetto asseritamente responsabile del danno erariale.

Rapporti con il giudizio penale e amministrativo.

Prescrizione (5 anni).

Responsabilità amministratori e dipendenti ee.ll.

Fonti: Legge comunale e provinciale del 1915 e del 1934.

Differenza con la disciplina degli impiegati civili dello Stato.

La Costituzione del 1948 → organo della regione (Co.Re.Co.) controllo sugli atti degli enti locali senza disporre nulla riguardo agli organi.

L.n.62/1953 → inalterata disciplina del TU comunale e provinciale del 1915.

La L. n. 142/1990 ha disciplinato la materia (Capo IX artt.39 e 40 nonché artt.38, 49 e 64).

Disciplina trasferita senza sostanziali modifiche nel TUEL del 2000.

Responsabilità (segue)

Differenze nel passato ordinamento fra impiegati civili dello Stato e dipendenti degli enti locali:

• Impiegati civili dello Stato rispondevano anche per colpa lieve;
• Dipendenti e amministratori locali solo per dolo e colpa grave;
• Impiegati civili dello Stato → azione dinanzi alla Corte dei Conti che procede d’ufficio;
• Dipendenti enti locali → azione esercitata dall’ente danneggiato dinanzi al giudice ordinario;
• Impiegati civili dello Stato → prescrizione decennale;
• Dipendenti enti locali → prescrizione quinquennale.

La diversità di disciplina è stata ritenuta dalla dottrina e dalla giurisprudenza della Corte dei Conti del tutto ingiustificata e foriera di privilegi per i dipendenti e gli amministratori degli enti locali.

Responsabilità: disciplina vigente

Art.58, comma 1 L.n.142/1990:
stabiliva che “per gli amministratori e per il personale degli enti locali si osservano le disposizioni vigenti in materia di responsabilità degli impiegati civili dello Stato”.

IL TUEL (art.93) ha ripetuto la medesima disposizione.

Effetti →

• Prescrizione 5 anni;
• Termine decorrente dalla commissione del fatto;
• Responsabilità personale che non si estende agli eredi;
• Ulteriori disposizioni che attenuano la responsabilità (contenute nella L.n.639/1996);
• Insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali;
• Esclusione della responsabilità degli organi politici per l’approvazione o autorizzazione di atti di competenza di uffici tecnici ed amministrativi;
• Rimborso delle spese legali in caso di proscioglimento definitivo.

Responsabilità contabile

E’ la responsabilità in cui incorrono i soggetti che hanno il maneggio di denaro o di altri valori dello Stato.

Soggetti:

• Agenti della riscossione → incaricati di riscuotere il denaro e versarne l’ammontare;
• Agenti pagatori/tesorieri o consegnatari → effettuano i pagamenti di pertinenza dello Stato e quelli cha hanno in consegna o provvedono alla custodia di oggetti di pertinenza statale;
• E’ soggetto a tale responsabilità sia chi è investito formalmente dell’incarico sia chi di fatto si ingerisce nello svolgimento di queste funzioni;
• Obblighi dell’agente contabile → presentazione periodica di un conto detto giudiziale perché sottoposto al vaglio di un giudice (della Corte dei Conti).

Responsabilità contabile negli enti locali

Quadro storico:
Originariamente la competenza ad esaminare le questioni di responsabilità contabile degli amministratori e dipendenti degli enti locali era stata attribuita al Consiglio di Prefettura; competenza conservatasi sino al 1996, allorquando la Corte Costituzionale ha dichiarato l’incostituzionalità della norma che la prevedeva.

La Corte dei Conti, con l’avallo della Corte di Cassazione, ha affermato la propria competenza in virtù del disposto dell’art.103 Cost che afferma la giurisdizione nella materia di contabilità pubblica.

Problemi interpretativi:
L’estensione della competenza della Corte dei conti anche sugli enti locali ha creato non poche difficoltà di coordinamento con la disciplina previgente.

La Corte dei Conti → oggetto del giudizio di conto non è solo il conto del tesoriere ma l’intera gestione dell’ente.

Riforma del giudizio di conto

La difficoltà di far fronte a giudizi di conto che avessero ad oggetto l’intera gestione finanziaria dell’ente locale unitamente alla stretta connessione che si veniva a creare tra responsabilità contabile del tesoriere e responsabilità degli amministratori hanno determinato l’intervento legislativo di cui alla L.n.142/1990, poi integralmente ripreso nel TUEL.

Art.58, comma 2, L.n.142/1990 (ripreso dall’art.93 comma 2 TUEL):
“Il tesoriere ed ogni alto agente contabile che abbia maneggio di denaro pubblico o sia incaricato della gestione dei beni degli enti locali, nonché coloro che si ingeriscono negli incarichi attribuiti a detti agenti devono rendere il conto della loro gestione e sono soggetti alla giurisdizione della Corte de conti secondo le norme e le procedure previste dalle leggi vigenti.

Necessità e non mera eventualità del giudizio di conto.

Legge 15/2009

LEGGE 4 marzo 2009, n. 15 Delega al Governo finalizzata all’ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni nonché disposizioni integrative delle funzioni attribuite al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro e alla Corte dei conti.

Controllo in itinere.
Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti previo concerto con il Presidente della Corte, possono effettuare controlli su gestioni nei confronti delle gestioni pubbliche regionali o degli enti locali in corso di svolgimento.

L’intervento è previsto in caso di gravi irregolarità gestionali ovvero gravi deviazioni da obiettivi, procedure o tempi di attuazione stabiliti da norme.

Sono previste forme di collaborazione con gli organi di governo locale.