Stefano D'Alfonso » 3.Le premesse delle riforme. Dagli anni '90 al Tuel

Caratteristiche del sistema vigente ante 1990

1. Organizzazione
2. Funzioni amministrative

Qual’era il modello previsto dall’ordinamento antecendentemente alla riforma del 2000, a tutt’oggi vigente di cui al TUEL, e al quadro costituzionale del 2001?

Occorre verificare le principali caratteristiche.

Richiamare le motivazioni sottese al non più procrastinabile intervento legislativo di riordino generale → L. n. 142/1990.

Fonti competenti sono quelle primarie statali, eccezione per talune regioni a statuto speciale.

Organizzazione

Alcune caratteristiche della (pur impropriamente definibile) “forma di governo” comunale ante 1990.
Consiglio comunale → posizione centrale: unico organo eletto direttamente dal corpo elettorale.
Sindaco → eletto dal consiglio.
Consiglio esercitava i poteri ‘politici’ e di gestione (amministrativi).
Controlli
Segretario comunale, organico del Ministero dell’interno (Stato) e ex art. 130 della Costituzione Co.Re.Co., organo regionale (controllo preventivo).

Difficoltà del Consiglio ad esercitare le funzioni

Eccessiva concentrazione di funzioni in capo al Consiglio con conseguenti difficoltà.
Il consiglio non esercitava costantemente le funzioni.
Consiglieri chiamati a esercitare le funzioni amministrative.
Ma la classe politica prevalentemente non era di carriera (amministrativa) quindi non dotata delle necessarie competenze.
In tale quadro normativo la Giunta avrebbe dovuto esercitare funzioni di stretta esecuzione.

La correzione spontanea del sistema

Considerata incapacità dei consigli di amministrare il sistema si auto corregge.
Anticipazione modello poi tradotto nella L. N. 142/1990.
La Giunta finisce per esercitare le funzioni amministrative.
Legittimazione → sussistenza requisiti d’urgenza e successiva ratifica consiliare degli atti.
Impatto istituzionale e politico → la Giunta, espressione della maggioranza del consiglio, esautorava, nei fatti, il ruolo del consiglio.

Il paradosso dell’insindacabilità

Il sistema funzionava.
Non rispettati i principi previsti dall’ordinamento.

Paradossi:

• assenza dei termini di vigenza dei provvedimenti adottati in attesa di ratifica;
• esercizio d’urgenza era considerato elemento di valutazione ex post di merito;
• rectius, insindacabilità da parte degli organi giurisdizionali.

Eccessivo numero di delibere trasmesse dalla Giunta al Consiglio.
Conseguenza → mancanza di tempo e di competenze per l’approfondimento.
Sovente ratifica automatica.

Differenze fra comuni

Comuni < 5.000
Ruolo decisivo del sindaco.
Legame personale con consiglieri.
Il consiglio si limitava a ratificare.
Paradosso → proprio in questo caso il consiglio, numericamente contenuto, avrebbe potuto operare nel rispetto dei principi dell’ordinamento.
Per i comuni di grandi dimensioni (anche 80 consiglieri) era maggiormente comprensibile la “variante applicativa di sistema”.
Nei comuni medi il sistema formalizzato funzionava. La giunta effettivamente era organo di stretta esecuzione.

Gli anni ‘80: crisi del sistema

Sistema elettorale proporzionale.
Assenza di condivisione preventiva di un programma.
Ogni lista presenta un proprio programma e non dichiara collegamenti con altre liste.
Necessità d’aggregazione successiva per poter governare.
Elezione del sindaco e della giunta senza piattaforma politica programmatica.

Il ruolo dei partiti politici

Giochi di potere. Il voto segreto aumenta la disomogeneità.

Il ruolo predominante dei partiti politici.

Scarso rilievo delle sedi istituzionali → mera ratifica in comune.

Eccezione piccoli comuni.

Per gli altri → ruolo marginale del sindaco.

Incisivo è il ruolo degli assessori con maggiore peso politico.

Il sistema elettorale agevola tutto ciò → preferenza multipla.

I controlli esterni

Di natura formale.
Silenzio assenso in 20 gg.
Il Co.Re.Co è, in sostanza, espressione della politica e ne subisce l’influenza.
È subissato dalle delibere.
Valutazione del sistema → inefficiente rispetto all’unitaria azione di controllo e quindi di omogeneità.

Funzioni

Anni ‘70 → attivazione del modello costituzionale di decentramento amministrativo.

Regione:

• funzione legislativa;
• funzioni amministrative.

Ruolo delle regioni nel conferimento delle funzioni amministrative agli enti locali attraverso l’esercizio della funzione legislativa.

Funzioni (segue)

Fino agli anni ‘70 solo rimozione delle norme dell’ordinamento fascista in contrasto con la Costituzione → ricostituzione degli organi elettivi nei comuni e nelle province.
Fallimento di proposte di interventi normativi intesi al decentramento.
“Deconcentrazione”.
Assoggettamento degli enti locali allo Stato.
Enti locali esercitavano competenze che restavano statali.

Funzioni (segue)

Nel 1972 il Governo approvò una serie di decreti delegati.
“Tecnica del ritaglio”.
Le funzioni amministrative venivano in parte ‘trattenute’ dallo Stato e in parte attribuite alle regioni.
D.P.R. n. 616/1977.
Trasferimento per settori omogenei alle regioni e agli enti locali.
Le regioni non proiettano verso il basso (enti locali) le funzioni.
Rapporto tra decentramento e caratteristiche del ’sistema amministrativo’.
Necessità di riforme.

La burocrazia locale

Considerato che sia l’attività di indirizzo che di adozione dell’atto sono di competenza dell’organo politico (assessore o sindaco), è evidente la marginalità dell’apparato burocratico, soprattutto allorquando confrontato con il sistema vigente.
I dipendenti esercitavano, in sostanza, attività istruttorie all’adozione del provvedimento.
Confronto con l’attuale sistema: differenze della figura oltre che del ruolo del ‘burocrate’.
Il ruolo di controllo interno del segretario comunale.

Il regime delle entrate

Non sono previsti tributi locali.
Trasferimento delle risorse dal centro.
Irresponsabilità degli enti locali per le spese assunte.

Inefficienza del sistema e mancanza di stimoli a gestioni efficaci.
Sarà utile rapportare nel tempo i diversi modelli.
Anche de jure condendo → federalismo fiscale.

Valutazione di sintesi

Sistema politico-amministrativo.
Partiti politici forti, mastodontici e costosi.
Il ruolo effettivo del Controllo esterno.
Ruolo della burocrazia.
Regime delle entrare.
È avviato il processo d’integrazione europea.
Debito pubblico.

La legge n. 142/1990

Ordinamento comunale e provinciale:

• non rispondente ai principi costituzionali;
• frammentario e disomogeneo in quanto frutto di singoli interventi legislativi.

Istanze di riconduzione a sistema
Legge 8 giugno 1990, n. 142.
Art. 1 → nessun intervento legislativo successivo può derogare ai principi contenuti nella l. n. 142 se non attraverso modifiche espresse.
Individuati i principi.
Significativi spazi di intervento normativo agli enti locali.

Contenuti L. n. 142/1990

Consistenti effetti abrogativi.
Attuazione e indicazione dei principi costituzionali che definiscono l’ordinamento repubblicano e il ruolo degli enti locali.
Autonomia statutaria e regolamentare degli enti locali.
Nuovi istituti di partecipazione popolare (es. referendum consultivo).
Previsione di sistemi di incentivazione per la fusione dei comuni.
Organizzazione forme di gestione dei servizi pubblici locali.
Separazione politica e amministrazione.

Rapporti Giunta Consiglio

Nuova distribuzione delle competenza tra Giunta e Consiglio comunale.
Al Consiglio solo competenze indicate dalla legge.
Tutte le competenze non riservate al Consiglio sono della Giunta (competenza residuale Giunta).
Tradotta la prassi formatasi rapporti Giunta/Consiglio.
Per la prima volta formalizzata nel principio di separazione delle competenze la differenza fra indirizzo – di competenza del consiglio – e attuazione dell’indirizzo di competenza della Giunta.

Potestà statutaria. Elezione sindaco.

Enti locali → potestà statutaria.
Margini assai ridotti e “statuti fotocopia”.
Elezione sindaco → ancora da parte del consiglio ma con differenti termini e modalità.
Termine massimo oltre il quale si procede allo scioglimento.
L’importanza del programma politico attorno al quale si forma la maggioranza che sostiene il Sindaco e la lista degli assessori che formano la Giunta.

Elezione diretta dei sindaci

L’invadenza dei partiti politici.
Movimento popolare.
Tangentopoli e sfiducia nella c.d. Repubblica dei partiti.
Necessità di costituire un rapporto diretto tra corpo elettorale e governanti.
Rafforzamento figura e poteri del sindaco.
Fenomeno più ampio → elezione dei presidenti delle giunte regionali e presidente del consiglio dei ministri.

Simul stabunt simul cadent consiglio sindaco.

Le funzioni amministrative

Le Leggi Bassanini.
L. n. 59/1997 “Delega al governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa”.
Il Governo era delegato ad approvare decreti legislativi che conferissero funzioni alle regioni e agli enti locali. La riforma è anche definita del “federalismo a Costituzione invariata”.
Maggiore autonomia e decentramento delle funzioni amministrative; destinatari:

• regioni;
• enti locali.

Proiezione del disegno de quo nel nuovo Titolo V della Costituzione.

Principio di sussidiarietà

Sussidiarietà quale principio che ispira l’esercizio delle funzioni amministrative.
Gli interessi locali possono essere amministrati in modo più efficiente ed efficace attuando la sussidiarietà verticale o quella orizzontale.
È un principio che viene fatto risalire alla dottrina sociale cattolica.
Già presente nel Trattato di Maastricht e in molti di quegli ordinamenti moderni di stampo lato sensu federalisti.

Testo unico degli enti locali

Il legislatore statale interviene attraverso lo strumento del Testo unico per coordinare le “disposizioni legislative vigenti in materia di ordinamento dei comuni e delle province e delle loro forme associative”.
Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 il Testo unico degli enti locali, noto con l’acronimo di TUEL.
Testo unico non meramente compilativo bensì fonte di produzione del diritto.
‘Superato’ dalla revisione costituzionale legge cost. n. 3/2001.
Comuni e province costituiscono, ex art. 114, al pari dello Stato e delle regioni, la Repubblica italiana.