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Stefano D'Alfonso » 16.Il sistema dei controlli - parte seconda


Controllo sugli organi

I controlli sugli organi possono concernere:

  1. la condotta dell’organo;
  2. il comportamento delle persone preposte agli uffici.

I controlli mirano ad accertare:

  • la funzionalità dell’organo;
  • l’operato;
  • gli effetti del suo agire nel sistema generale.

Caratteristiche sistema preesistente alla Costituzione:

  • Natura repressiva (in caso di accertamento di) violazione legge e ordine pubblico;
  • Nomina Commissario

Controllo sugli organi (segue)

La Costituzione del 1948 si è limitata a prevedere, attribuendolo a un organo della regione, un controllo sugli atti degli enti locali senza disporre nulla riguardo agli organi.

Legge n. 62/1953 non interviene in materia → inalterata disciplina del TU comunale e provinciale del 1915.

La legge n. 142/1990 disciplina la materia (Capo IX artt.39 e 40 nonché articoli 38, 49 e 64).
Trasferita senza sostanziali modifiche nel TUEL del 2000.

Scioglimento dei consigli comunali e provinciali

Attuali riferimenti normativi

TUEL Titolo VI Controlli Capo II Controllo sugli organi.

Art. 141 Scioglimento e sospensione dei consigli comunali e provinciali.

Ipotesi di scioglimento:
Comma 1, lett. a)
Scioglimento consegue all’esercizio di una attività contraria alle regole poste dall’ordinamento da parte di un organo che sia in grado di funzionare regolarmente.

  • Atti contrari alla Costituzione.
  • Gravi e persistenti violazioni di legge (la giurisprudenza ha specificato che la violazione deve attenere a norme non solo vincolanti ma anche di un certo rilievo politico-amministrativo –Cons St. n.550/1989).
  • Gravi motivi di ordine pubblico (la Corte Costituzionale ha specificato che la nozione di ordine pubblico deve essere intesa come comprendente solo la sicurezza e quiete pubblica non anche la più lata nozione che consenta di ricomprendere fattispecie di cattivo funzionamento degli organi -sent.n.40/1961).

Scioglimento dei consigli comunali e provinciali (segue)

Lett. b): ipotesi di impossibilità di assicurare il normale funzionamento di organi e servizi
Organi
Sindaco e presidente della provincia:

  • Impedimento permanente, rimozione, decadenza, decesso, dimissioni.

Consiglio comunale o provinciale:

  • Cessazione dalla carica per dimissioni contestuali della metà più uno dei membri assegnati, non computando a tal fine il sindaco o il presidente della provincia.
  • Riduzione dell’organo assembleare per impossibilità di surroga alla metà dei componenti del consiglio.

Sotto la vigenza delle norme preesistenti, tali ipotesi venivano fatte rientrare dalla giurisprudenza nell’ipotesi di violazione di legge.

Lett. c): relativa agli obblighi di carattere finanziario

  • Mancata approvazione del bilancio.

Il provvedimento di scioglimento

Ipotesi generale

Lo scioglimento è disposto con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del ministro dell’Interno.

Al decreto viene allegata una relazione del ministro sui motivi del provvedimento e di esso è data comunicazione al parlamento (art.141, comma 6).

Il decreto è pubblicato nella G.U. della Repubblica italiana.

Nomina di un Commissario.

Provvede alla gestione dell’ente fino al rinnovo del consiglio al primo turno elettorale utile previsto per legge.

Il provvedimento di scioglimento (segue)

Nel caso di Scioglimento per impedimento, decadenza, rimozione e decesso:

  • non si fa luogo alla nomina del commissario ma gli organi rimangono in carica e le funzioni vengono esercitate dal vice sino alle nuove elezioni.

Il sistema si corregge da sé.

Il provvedimento di scioglimento (segue)

Tutti i consiglieri cessano dalla carica.
Ma possono conservare gli incarichi esterni loro attribuiti (art. 141, comma 5). Si vuole impedire che altre funzioni e altri organi, non direttamente oggetto del provvedimento emesso all’esito del controllo subiscano disfunzioni.
Come si dirà di seguito, questa ipotesi non è applicabile nel caso di scioglimento per infiltrazioni di tipo mafioso.

I consiglieri possono impugnare il provvedimento dinanzi al TAR per motivi di legittimità.

Rimozione degli amministratori locali

Art.142 TUEL legittimatio ad officium degli amministratori che abbiano dato prova di indegnità rispetto al mandato fiduciario.

Amministratori: Sindaco, Presidente della provincia, Presidenti dei consorzi e delle comunità montane, Componenti dei consigli e delle giunte, Presidenti dei consigli circoscrizionali.
Cause atti contrari alla Costituzione e per gravi violazioni di legge o per gravi motivi di ordine pubblico.

Effetto: Rimozione.

Procedimento: D.M. dell’interno motivato e contenente l’indicazione dei fatti concreti che giustificano la sanzione.
Non è prevista pubblicazione in G.U. né trasmissione al Parlamento.
Può essere impugnato dinanzi al TAR.

Smaltimento rifiuti

Emergenza rifiuti Campania

D.L. 6 novembre 2008, n. 172.
Conversione in  legge n. 210/2008 “Misure straordinarie per fronteggiare l’emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania, nonché misure urgenti di tutela ambientale”.

Ambito di riferimento
Nei territori in cui vige lo stato di emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti.

Province in caso di grave inosservanza degli obblighi inerenti la programmazione ed organizzazione del recupero e dello smaltimento dei rifiuti e alla individuazione delle zone idonee alla localizzazione degli impianti di recupero e smaltimento dei rifiuti.

Smaltimento rifiuti (segue)

Comuni In caso di grave inosservanza di specifici obblighi posti a loro carico inerenti la disciplina dei rifiuti (es. raccolta, anche differenziata, trasporto, etc.).

Procedura
il Sottosegretario di Stato delegato alla gestione dell’emergenza.
Assegnazione all’ente interessato di un congruo termine perentorio per adottare i provvedimenti dovuti o necessari; decorso inutilmente tale termine proposta motivata del medesimo Sottosegretario.

Provvedimento decreto del Ministro dell’interno di rimozione del sindaco, del presidente della provincia, del sindaco o i componenti dei consigli e delle giunte.

Regime cautelare

Decreto prefettizio di sospensione.
Nelle more dell’adozione del provvedimento di (1) scioglimento e (2) rimozione possono essere emanate misure cautelari:

  1. Sospensione dei consigli comunali e provinciali per un periodo massimo di 90 giorni con nomina di un commissario qualora ricorrano “motivi di grave ed urgente necessità” (art.141 comma 7).
  2. Sospensione degli amministratori nei cui confronti sia stato iniziato il procedimento di rimozione qualora ricorrano “motivi di grave ed urgente necessità” (art.141 comma 2).

Generale potere del prefetto di “inviare appositi commissari presso le amministrazioni degli enti locali territoriali ed istituzionali … per reggerle, per il periodo di tempo strettamente necessario, qualora non possano per qualsiasi ragione funzionare”.

Controlli sull’emergenza antimafia

Con legge 15 luglio 2009, n. 94 è stato sostituito l’originario art. 143 che disciplina lo “Scioglimento dei consigli comunali e provinciali conseguente a fenomeni di infiltrazione e di condizionamento di tipo mafioso o similare. Responsabilità dei dirigenti e dipendenti”.
I consigli comunali e provinciali sono sciolti al ricorrere di talune condizioni.
Concreti, univoci e rilevanti elementi:

  • collegamenti diretti o indiretti degli amministratori locali con la criminalità organizzata di tipo mafioso o similare;
  • o forme di condizionamento degli amministratori locali.

Controlli sull’emergenza antimafia (segue)

Condizioni per l’applicazione della norma.
I “collegamenti” e i condizionamenti devono essere tali da:

  • determinare un’alterazione della volontà degli organi elettivi ed amministrativi e compromettere il buon andamento o l’imparzialità (97 Cost.) nonché il regolare funzionamento dei servizi;
  • arrecare grave e perdurante pregiudizio per la sicurezza pubblica.

Ambito d’applicazione: non solo gli “organi politici” ma anche l’amministrazione stricto sensu (rectius, segretario comunale o provinciale, direttore generale, dirigenti e dipendenti degli enti locali).

Procedimento

Prefetto nomina Commissione d’indagine.

Commissione

  • esercita poteri di accesso e di accertamento;
  • rassegna le conclusioni al Prefetto.

Prefetto

  • sentito comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica e procuratore della Repubblica;
  • invia al Ministro dell’interno relazione.

Scioglimento

Lo scioglimento è disposto con d.P.R, su proposta del Ministro dell’interno, previa deliberazione del Consiglio dei ministri entro tre mesi dalla trasmissione della relazione, ed è immediatamente trasmesso alle Camere.

Contenuti della proposta

  • anomalie riscontrate e i provvedimenti necessari per rimuovere tempestivamente gli effetti più gravi e pregiudizievoli per l’interesse pubblico.
  • gli amministratori ritenuti responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento.

Effetti dello scioglimento → cessazione dalla carica di consigliere, di sindaco, di presidente della provincia, di componente delle rispettive giunte e di ogni altro incarico comunque connesso alle cariche ricoperte.
Differenza con l’ipotesi generale di scioglimento.

Amministrazione e Mafia

Insussistenza condizioni per scioglimento.

“Inquinamento mafioso” amministrazione.
D.M. interno, su proposta del prefetto, adozione “ogni provvedimento utile” a ripristinare la legalità nell’ente.

Provvedimenti adottabili:

  • sospensione dall’impiego del dipendente, destinazione ad altro ufficio o altra mansione;
  • obbligo di avvio del procedimento disciplinare da parte dell’autorità competente.
  • Rapporti con testo unico pubblico impiego e contrattazione collettiva.

Pubblicazione ed efficacia temporale

Pubblicazione in G.U. del d.P.R.

Allegati:

  • proposta del Ministro dell’interno;
  • relazione del prefetto.

Efficacia temporale.
Decreto di scioglimento conserva i suoi effetti per un periodo da 12 a 18 mesi prorogabili.
Elezioni dei nuovi organi comunali o provinciali.

Sanzioni personali

Sanzioni e incandidabilità
Gli amministratori responsabili delle condotte che hanno dato causa allo scioglimento non possono essere candidati alle elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali, che si svolgono nella regione nel cui territorio si trova l’ente interessato dallo scioglimento, limitatamente al primo turno elettorale successivo allo scioglimento stesso, qualora la loro incandidabilità sia dichiarata con provvedimento definitivo.

Controlli su enti diversi da comune e provincia

Ulteriori destinatari norme sullo scioglimento e sulla sospensione (in quanto compatibili e ove non diversamente previsto da leggi regionali) anche a:

  • Città metropolitane;
  • Comunità montane;
  • Comunità isolane;
  • Unioni di comuni;
  • Consorzi tra enti locali.

In questo caso è sufficiente il solo Decreto del Ministro dell’Interno.
Critica.

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