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Stefano D'Alfonso » 15.Il sistema dei controlli – parte prima


Nozione di controllo

In origine → attività di riscontro e vigilanza attuata alla stregua di un precedente parametro di valutazione e in vista della possibile irrogazione di una sanzione.

Trasformazione → il controllo quale direzione o indirizzo in cui la verifica è funzionale all’esercizio della potestà di direzione.

Forma di controllo di tipo aziendalistica → confronto dei risultati di gestione rispetto agli obiettivi prefissati.

Principali distinzioni

Controllo interno: quello che la Pubblica Amministrazione esercita su se stessa.

  • Controllo cd. gerarchico;
  • Controllo bilancio;
  • Controllo gestionale (dlgs.30.7.1999 n.286).

Controllo esterno: esercitato da organismi diversi dalla Pubblica Amministrazione.

  • Organi giurisdizionali ordinari ed amministrativi;
  • Corte dei Conti, massimo organo di controllo delle pubbliche amministrazioni.

Nell’ambito del controllo esterno si distingue anche in:

  • Controllo sugli atti;
  • Controllo sugli organi;
  • Controllo sostitutivo.

Controllo sugli atti e sugli organi

Controllo sugli atti: è volto ad evitare la formazione o l’efficacia di atti illegittimi o inopportuni e si distingue in:

  • Preventivo;
  • Successivo;
  • Di legittimità (violazione di legge, incompetenza eccesso di potere);
  • Di merito (inopportunità o inidoneità dell’atto).

Controllo sugli organi: sul comportamento delle persone fisiche preposte agli uffici o sulla condotta dell’organo e mira ad incidere sul comportamento di questi (scioglimento, rimozione, sospensione).

Controllo sugli atti

Principali provvedimenti cui dà luogo il controllo sugli atti:

  • Autorizzazioni: rimuovono un limite posto da una norma giuridica all’esercizio di un potere;
  • Approvazioni: attribuiscono efficacia ad un atto già compiuto e perfetto ma inefficace;
  • Visto: natura analoga all’approvazione ma il controllo è esteso anche al merito;
  • Annullamento: strumento generale di controllo di legittimità sugli atti.

Controlli sugli atti nella Carta Costituzionale

Art.130 Cost: I controlli sugli atti degli enti locali minori
Abrogato nel 2001

Il sistema costituzionale prevedeva un organo regionale -Comitato regionale di controllo (Co.Re.Co.)- preposto al controllo di legittimità sugli atti degli enti locali e solo in casi determinati dalla legge un controllo di merito (richiesta motivata di riesame della deliberazione).

Ratio legis
→ controllo sugli enti locali non allo Stato ma alle regioni.
→ sostegno agli enti locali ex articolo 5 Cost.
Critiche in dottrina.

Controlli sugli atti nella Carta Costituzionale (continua)

Legge n.62 del 1953 cd. Legge Scelba
Istituzione presso ogni capoluogo di regione di un Comitato Regionale di Controllo (CO.RE.CO) sulla provincia composto da:

  • tre esperti in discipline ammnistrative (eletti dal Cons. regionale);
  • Un membro nominato dal commissario di governo;
  • Un giudice del Tribunale Amministrativo Regionale (art.55 L.n.62/1953).

Durata: 5 anni analogamente al Consiglio Regionale di cui segue le sorti.

Gli statuti regionali potevano prevedere l’estensione del controllo anche sugli atti dei comuni ovvero prevedere che il controllo fosse svolto in forma decentrata nei capoluoghi di provincia. (art.56 L.n.62/1953).

Controlli sugli atti nella Carta Costituzionale (continua)

Oggetto del controllo

Controllo di legittimità sugli atti

  • Annullamento entro venti giorni dal ricevimento degli atti. (art.59 L.n.62/1956);
  • Ordinanza motivata che doveva indicare il vizio di legittimità;
  • Possibilità di richiesta di chiarimenti agli enti con sospensione dei termini.

Controllo di merito

  • Su tutte le deliberazioni delle province e dei comuni per cui è prevista l’approvazione da parte della giunta provinciale (art.60 L.n.62/1956);
  • Invito a riprendere in esame la deliberazione che diviene esecutiva solo se confermata dal consiglio provinciale o comunale senza modificazione a maggioranza assoluta dei loro componenti.

Inefficacia dei sistemi di controllo

Natura meramente burocratica dei controlli di cui alla L.n.62/1956 in quanto controllo solo formale sul rispetto di regole e procedimenti ma non anche sui risultati della gestione. Progressiva politicizzazione dell’attività di controllo determinata dalla stessa composizione del CORECO.

Il legislatore del 1990 mira alla razionalizzazione del sistema attraverso interventi di correzione su:

  • oggetto del controllo;
  • procedimento di controllo;
  • potere sostitutivo.

L.n.142/1990

Oggetto del controllo: preventivo di legittimità sugli atti e non sull’attività (abrogato il controllo di merito).

Modifica nella composizione del CORECO: si tenta di accentuare la professionalità.

Controllo necessario:

  • Tutte le deliberazioni di competenza del Consiglio.

Controllo eventuale:

  • Solo preventivo e rimesso alla iniziativa degli stessi amministratori secondo una articolata modulazione di interventi.

Legge n.127/1997

Innovazione del sistema dei controlli

Limitazione del controllo di legittimità sugli atti degli enti locali che si esercita esclusivamente sugli:

  • Statuti dell’ente;
  • Regolamenti di competenza del consiglio (esclusi quelli organizzativi e contabili);
  • Bilanci annuali , pluriennali e successive variazioni;
  • Rendiconto della gestione (art. 17.33).

Controllo eventuale preventivo sulle deliberazioni della Giunta subordinato alla sua iniziativa.

Legge n.127/1997 (continua)

Controllo eventuale su deliberazioni del Consiglio e della Giunta in materia di appalti ed affidamento servizi e forniture per importi superiori alla soglia comunitaria e concernenti assunzioni di personale, piante organiche e relative variazioni.

Difensore civico comunale e provinciale.

Controllo sostitutivo
In caso di ritardo o di omissione di atti obbligatori per legge si provvede a mezzo di un commissario ad acta nominato dal difensore civico regionale, ove costituito, ovvero dal CORECO.

Testo Unico n.267/2000

La disciplina innanzi descritta è stata trasfusa nel TUEL con pochissime modifiche:
Capo I del Titolo V artt. da 124 a 140.

Il sistema dei controlli sugli atti prevede:

“Controllo necessario” (art.126)

  • Statuti dell’ente;
  • Regolamenti di competenza del consiglio (esclusi quelli organizzativi e contabili);
  • Bilanci annuali , pluriennali e successive variazioni;
  • Rendiconto della gestione.

“Controllo eventuale”: (art.127) difensore civico

  • Iniziativa della Giunta;
  • Iniziativa dei Consiglieri.

La figura del difensore civico, come supra osservato, è stata di recente soppressa.

Controllo preventivo su atti -in caso di rischi di infiltrazioni di tipo mafioso- Prefetto (art.135).

Abrogazione dell’art.130 Cost.

Legge costituzionale n. 3/2001
abrogato l’art. 125 comma I e 130 cost., i quali prevedevano l’esercizio da parte di organi dello Stato e delle regioni del controllo di legittimità sugli atti delle amministrazioni regionali e degli enti locali.

Intesa tra Governo, Regioni e Enti locali: presa d’atto della cessazione dei controlli previsti dalle suddette norme a far data dalla entrata in vigore della legge costituzionale.

Il nuovo sistema di controlli sugli atti

Il sistema attualmente vigente segue due line direttive:

  • Spostamento del sistema dei controlli dal profilo formale del singolo atto al controllo sull’attività complessiva in cui l’atto si inserisce;
  • Trasformazione dei controlli da esterni in interni.

Istituzione di nuovi organi preposti all’esame dell’efficienza e al riscontro sull’operato dell’amministrazione. (controllo di gestione):

  • Revisori dei conti;
  • Nucleo di valutazione;
  • Uffici preposti al controllo di gestione.
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