Mauro Calise » 2.La matrice di Bureaucracy

Introduzione al concetto di burocrazia

L’origine del termine Il termine “burocrazia” è stato coniato per la prima volta dal francese fisiocrate Vincent de Gournay, che in una sua lettera del 1764 proponeva di aggiungere una nuova forma di governo a quelle identificate da Aristotele (monarchia, aristocrazia, democrazia). Due le radici del concetto: buro, che significa ufficio o scrivania; e crazia, che rimanda al potere o al governo. Burocrazia dunque significa semplicemente forma di governo attraverso gli uffici e le scrivanie.

Le definizioni di burocrazia variano nelle diverse lingue e tradizioni culturali:

Abstracts delle voci di “burocrazia” nei dizionari di scienza politica, in M. Calise e T. Lowi, Hyperpolitics – An Interactive Dictionary of Poltical Science Concepts, Chicago, Chicago University Press, 2010.

Per un inquadramento introduttivo, accedi al testo integrale di:

Albrow, M. (1991), Burocrazia, in Enciclopedia delle Scienze Sociali, Roma, Treccani.

L’asse orizzontale della matrice

Il tipo di autorità burocratica

L’asse orizzontale si riferisce alla variabilità dell’autorità burocratica, dal potere monocratico delle passate monarchie e delle moderne presidenze (monarchy) al comando impersonale dello Stato (collective).

La concentrazione del potere nelle mani dei sovrani è all’origine della crescita degli apparati amministrativi. Se in una prima fase i funzionari sono soprattutto “servitori del sovrano”, nelle democrazie di massa cambiano la struttura, le dimensioni e i fini dell’amministrazione statale. I funzionari diventano “pubblici funzionari” formalmente a servizio di strutture politiche, emanazione della sovranità popolare.

Roland Mousnier descrive la prima fase della costruzione burocratica, caratterizzata dal fenomeno della venalità delle cariche, nel testo classico del 1946 La venalité des offices sous Henri IV et Luis XIII, recensito da Lucien Febvre.

L’asse verticale della matrice

Come sono selezionati i burocrati?

L’asse verticale introduce le due opzioni, o canali, principali, attraverso i quali le burocrazie sono reclutate: il legame fiduciario (patronage) e il criterio meritocratico (elite).

Nella realtà, questi due metodi di reclutamento si presentano spesso in una forma mista. Il sistema francese di selezione è basato sulle grandi scuole, con accesso altamente meritocratico ai vertici dell’amministrazione. Il sistema americano vede una quota rilevante di alte cariche amministrative dipendere da nomina politica, anche se sulla base di requisiti professionali altamente selettivi. In Italia si accede sempre per concorsi pubblici, ma spesso poco qualificati e inficiati dal sospetto della «raccomandazione».

L’ idealtipo weberiano

Il quadrante in alto a destra raffigura il modello della burocrazia weberiana, regolamentato in modo stringente dal diritto pubblico e amministrativo (law).

Max Weber ha identificato come uno dei tratti fondanti del modello burocratico l’esistenza di un corpus di regole che vincoli sia l’apparato amministrativo sia chi entri in relazione con esso. La legittimità del comando in tale contesto deriva proprio dal fatto che non si travalichino tali regole. Fra le altre caratteristiche del modello si ritrovano l’organizzazione gerarchica, la divisione formalizzata del potere, la standardizzazione delle procedure, il reclutamento del personale tramite concorsi, l’esercizio delle funzioni amministrative su basi continuative.

Sulle caratteristiche del modello classico di burocrazia confronta il capitolo Bureaucracy in una nota raccolta di saggi di Max Weber, Essays of Sociology.

Per un approfondimento su Max Weber: la burocrazia come apparato del potere legale si veda anche il Capitolo 8 del testo di Giuseppe Bonazzi (1989), Storia del pensiero organizzativo.

Il quadrante in alto a destra

A garanzia della sua lealtà e incorruttibilità, l’elite burocratica gode di uno status privilegiato, che ne fa una casta chiusa (estate), con prerogative sociali e un linguaggio esoterico.

«Because of its superior function, the administrative elite was thus to enjoy a privileged status, turning into a closed estate, with social prerogatives and esoteric language. In Hegels contemporary Prussia, these were indeed the necessary ingredients for bureaucracy to develop as a cohesive corps, able to stay independent from political and economic pressures (Koselleck 1989 [1967])».  (Calise e Lowi 2010, p. 58)

I limiti della burocrazia weberiana

Il termine “burocrazia” ha spesso assunto il significato di inefficienza amministrativa. Ad esempio autori come Gouldner, Selznick e Merton (negli Stati Uniti) e Crozier (in Francia) hanno mostrato come la razionalità formale della burocrazia possa condurre ad una serie di gravi disfunzioni. Altre volte si sono poste in evidenza le difficoltà del controllo politico dell’amministrazione pubblica.

Nei quadranti successivi troveremo alcune delle principali risposte ai limiti dell’impostazione classica di burocrazia.

Il quadrante in basso a sinistra

Uno dei problemi del modello weberiano di burocrazia attiene alla difficile distinzione tra politica e amministrazione. In questo quadrante si analizzano i casi in cui un’autorità di tipo monocratico (monarchy) seleziona i burocrati sulla base di un criterio fiduciario (patronage).

Le nomine politiche dei funzionari rappresentano un efficace strumento di controllo a favore degli organi di direzione politica, anche se ciò viene generalmente giustificato come un’esigenza per meglio ottemperare ai dettami della responsabilità democratica dei governanti eletti.

«The lower left quadrant shows how democratic theory and practice was to confront the same issue that absolute monarchs had originally faced in their relationship with the bureaucratic machine. What is to be condemned as the intrusion of arbitrary politics into the neutral sphere of bureaucracy, according to Weberian orthodoxy, can instead be regarded as the necessary balance between popular sovereignty and administrative autonomy» (Calise e Lowi 2010, p.58).

Jackson e il sistema dello spoils system

I presidenti americani sono stati i primi a dichiarare pubblicamente che «al vincitore spettano le spoglie», cioè il diritto di affidare mansioni amministrative a seguaci di partito fidati (trust). A Jackson si deve l’introduzione ufficiale del sistema delle spoglie negli Stati Uniti, che prevedeva l’attribuzione degli incarichi amministrativi ai seguaci di partito, così da scoraggiare l’invadenza di un corpo autoreferenziale di funzionari nelle decisioni degli eletti. Oggi il sistema burocratico federale è una combinazione di professionismo e spoils system. Anche in altre democrazie una parte più o meno consistente di alte cariche amministrative dipende da nomine politiche.

Il discorso inaugurale del presidente Jackson nel dicembre del 1829 costituisce un importante manifesto politico, noto con il nome di “dottrina della semplicità”, che postulava che qualsiasi compito amministrativo potesse essere svolto da un comune cittadino.

Lo Stato dei partiti

«While trust remained the main criterion for the selection for public office, the process expanded far beyond the small group of a royal coterie. Whit the advent of mass democracy, party had grown from its original meaning as a faction at the prince’s court into a large-scale organization for electoral mobilization. Party bureaucracy – or a “state of parties” (Skowronek 1982) – was the first systematic response by the practice of democracy to the risks of democratic authority» (Calise e Lowi 2010, p. 59).

Building a new American State di Stephen Skowronek è un testo chiave per uno studio della burocrazia americana in prospettiva storica.

Per concorso o per clientela?

In Italia la selezione dei burocrati è avvenuta generalmente per concorso, con immissione diretta in ruolo e senza apprendistato. Tale sistema di reclutamento non ha impedito che per via politica, o meglio partitocratica, si controllasse un certo numero di posizioni amministrative. Una pratica che è stata giudicata come una disfunzione del sistema politico. Ci si può però chiedere se il riconoscimento per legge delle nomine fiduciarie non costituisca una delle principali strade per regolamentare il fenomeno delle nomine politiche.

Sullo spoils system all’italiana si vedano gli interventi di Sabino Cassese su lavoce.info e di Giovanni di Cosimo al convegno
Il rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione.

Presidente vs burocrazia

La tensione fra presidenti e burocrazia nasce dal fatto che questi due attori fanno capo a due diverse forme di autorità. Secondo la classica tipologia di Max Weber, il potere carismatico incarnato dai presidenti si contrappone a quello razionale-legale di cui la burocrazia è espressione. Il primo si basa sulle qualità personali del leader, mentre il secondo ha la sua fonte nella credenza della legittimità degli ordinamenti formali. L’autorità legale, dunque, tende alla riproduzione di comportamenti standardizzati, quella carismatica è maggiormente orientata all’innovazione e alla sperimentazione.

La voce Autorità sul Dizionario Critico di Sociologia di Raymond Boudon e François Bourricaud.

Dal canale YouTube dell’Università di Yale – Foundations of Modern Social Thought – è possibile ascoltare le lezioni su: Weber on Traditional, Charismatic and Rational-Legal Authority.

Dai presidenti americani ai sindaci italiani

La prima sfida alla quale i presidenti con un programma politico innovativo devono rispondere riguarda le resistenze conservatrici della burocrazia. Si pensi ad esempio al presidente americano Roosevelt che, per fronteggiare la Grande Crisi economica, rivoluzionò il sistema degli interventi federali. Su un’altra scala, i presidenti di regione e i sindaci italiani eletti in modo diretto hanno affrontato un problema simile: costruire un apparato amministrativo adatto al nuovo ruolo assegnato dalle riforme costituzionali.

«The politics of administrative reform has been a constant for transformational leadership, with a special emphasis on the creation of a new bureaucratic elite to replace the entrenched interests of the old system and push the states intervention into new territories. From Frederick the Great to FDR, bureaucratic reform has been a recurrent strategy for bringing new social forces and ideas into the governmental process, while leaving an exceptional imprint on the institutional framework» (Calise e Lowi 2010, p. 58).

Il quadrante in alto a sinistra

La via della riforma amministrativa costituisce un modo più radicale per ripondere ai limiti della burocrazia weberiana. Il patronage politico può interessare solo un numero limitato di posizioni apicali, e difficilmente scalfisce la base dell’iceberg burocratico. Se i leader (president) vogliono davvero incidere in modo significativo sui processi politici, l’unica alternativa che hanno a disposizione è quella di combattere il Leviatano burocratico sul suo stesso campo, abbracciando campagne di riforma (reform).

Il quadrante in basso a destra

La burocrazia contrattuale.

Il quadrante in basso a destra descrive proprio il processo di esternalizzazione (outsourcing) di alcune importanti funzioni amministrative, che vengono svolte da imprese specializzate (corporation) a seguito dell’aggiudicazione di appalti pubblici (contract).

L’affidamento di alcune funzioni ad attori esterni all’amministrazione con un rapporto di tipo contrattuale è spesso la conseguenza del cattivo funzionamento delle agenzie pubbliche.

Un cambio di modello burocratico?

Esternalizzazioni, contracting out e coinvolgimento dei privati costituiscono linee guida di un più generale piano di riforma della pubblica amministrazione, che mira ad una maggiore attenzione ai risultati conseguiti e al superamento dell’impianto legalistico-formale.

Il nuovo paradigma burocratico ha preso il nome di “Reinventing Government”. E’ questo anche il titolo di un volume di successo di Osborne e Gaebler.

I link della matrice di Bureaucracy

La presentazione di un concetto non è solo circoscritta alla sua matrice. Grazie ad un comune schema logico e ad un vocabolario condiviso, possiamo ritovare lo stesso lemma anche in altre matrici di Hyperpolitics, che ne completano la definizione attraverso la collocazione in diversi contesti semantici. Le matrici collegate arricchiscono così la presentazione del concetto in esame.

«These are no mere cross-references, as there are in most dictionaries by use of the generic see also annotation. Thanks to the use of the matrixs logical pattern and interface as a common framework for all definitions, links in our hyperdictionary always refer to a specific quadrant, with all other keywords in that quadrant contributing to clarification of contexts, and in which set of relationships partyis being used in a given matrix» (Calise e Lowi 2010, p. 18).

Si veda la Prefazione e la User’s Giude del volume di Hyperpolitics per alcuni approfondimenti sulla sua metodologia.

Nella matrice di Administration

Ritroviamo il concetto di Bureaucracy ad esempio sull’asse orizzontale della matrice di Administration, dove serve ad identificare una particolare forma di amministrazione le cui decisioni sono “routinizzate”:

«Bureaucracy is often treated as the pejorative synonym for administration, but bureaucracy is better understood as the structural, formalized, and routinized dimension of organization, while administration can be thought of as referring primarily to the process, indeed the behavioral dimension of organization. Bureaucracy is a particular form of administration, as in the classic Weber model, characterized by size, division of labor, formal rules, written records of expenditures and internal communications, full-time staff, hierarchical relations, and self-conscious application of technology to decisions, communications, and actions» (Calise e Lowi 2010, p. 36).

Accedi liberamente all’abstract e alla matrice di Administration sul sito di Hyperpolitics.

Nella matrice di Charisma

Il concetto di Bureaucracy è presente anche nella matrice di Charisma. Nel quadrante in alto a destra, infatti, esso si riferisce, in termini weberiani, al processo di trasformazione del potere carismatico in un potere di tipo legale-razionale:

«In the upper right quadrant (URQ), the community is on a more rational footing, emerging as an institution whose need for leadership must be more in keeping with established rules and practices that actually define an institution and are in the process rationalized by supporting beliefs i.e., the function of ideology. It is this quadrant that best applies to one of Weber’s most luminous discoveries, the routinization of charisma”»? (Calise e Lowi 2010, p. 62).

Accedi liberamente all’abstract e alla matrice di Charisma sul sito di Hyperpolitics.