Fiorenzo Liguori » 12.La giustizia amministrativa. Evoluzione storica e principi basilari

La giustizia amministrativa. Evoluzione storica e principi basilari

Sezione I. Sommario:

• Linee generali dell’evoluzione storica del sistema di giustizia amministrativa:
  • a) prima del 1865
  • b) la legge di abolizione del contenzioso amministrativo
  • c) l’istituzione della IV Sez. del C.d.S.
• La previsione della giurisdizione esclusiva
• La tutela contro gli atti della p.a. nella Costituzione e nella giurisprudenza costituzionale

Linee generali dell’evoluzione storica del sistema di giustizia amministrativa

Le linee generali dell’evoluzione storica del sistema di giustizia amministrativa:

a) prima del 1865

b) la legge di abolizione del contenzioso amministrativo

c) l’istituzione della IV Sez. del C.d.S.

Prima del 1865, esistevano i Tribunali del contenzioso amministrativo, organi interni alla p.a. che fornivano tutela ai cittadini nei confronti degli atti amministrativi. All’indomani dell’Unità si discusse se introdurre il sistema belga (giurisdizione unica o sistema monistico) anche in Italia.

Tale disegno si tradusse nella l. 2248 del 1865, all. E (c.d. legge abolitiva del contenzioso amministrativo: LAC): al g.o. veniva affidata la tutela del cittadino nei confronti della p.a., qualora si vertesse in materia di “diritti civili e politici” (art. 2 LAC); gli affari non devoluti alla giurisdizione ordinaria dovevano essere risolti dalla stessa amministrazione (art. 3 LAC). Per effetto dell’orientamento espresso prima dal Consiglio di Stato e poi dalla Cassazione (giudici dei conflitti di attribuzione tra p.a. e g.o., rispettivamente, prima e dopo il 1877), che negava la sussistenza di diritti soggettivi perfetti a fronte dei c.d. provvedimenti imperativi, restava tuttavia preclusa la tutela giurisdizionale innanzi al g.o. in presenza di ogni atto amministrativo, anche vincolato, tutela ammessa viceversa solo qualora venissero in rilievo i c.d. atti paritetici (tipici dei soli rapporti di diritto privato).

Linee generali dell’evoluzione storica del sistema di giustizia amministrativa (segue)

In considerazione del vuoto di tutela che veniva così a determinarsi, si optò per l’istituzione di un giudice ad hoc, preposto alla tutela di situazioni soggettive – diverse dai diritti soggettivi – che il cittadino vantasse nei confronti della p.a.: fu istituita per questo la IV Sezione del Consiglio di Stato (1889). Si dava così luogo ad un sistema dualistico.
Il g.o. è titolare del potere di disapplicare l’atto illegittimo, con riferimento al caso controverso; il g.a., invece, dispone del potere di annullare il provvedimento illegittimo. Il criterio di riparto si basava (ed in buona sostanza continua a basarsi) sulla natura della situazione controversa (diritto soggettivo: giurisdizione ordinaria; interesse legittimo: giurisdizione amministrativa).

La previsione della giurisdizione esclusiva

In alcune materie specificate dalla legge, il g.a. può conoscere anche dei diritti soggettivi: in tal caso si ha la c.d. giurisdizione esclusiva (prevista per la prima volta nel 1923 con riguardo alle controversie attinenti al pubblico impiego).

La tutela contro gli atti della p.a. nella Costituzione e nella giurisprudenza costituzionale

Nel corso dei lavori della Costituente, fu avanzata la proposta di ricostruire un sistema a giurisdizione unica, proposta che non approdò tuttavia nel testo divenuto vigente. Nella Carta costituzionale viene definitivamente sancito il principio di giustiziabilità dei provvedimenti amministrativi e dato rilievo costituzionale all’interesse legittimo (artt. 24 e 113 Cost.).
L’art. 125 Cost. aveva previsto l’istituzione di organi di giustizia amministrativa di primo grado: a tanto si è provveduto, solo nel 1971, attraverso l’istituzione dei TAR.
Ai fini del completamento e della razionalizzazione del sistema di giustizia amministrativa, è stato fondamentale il contributo della Corte Costituzionale. Diverse sentenze hanno riguardato: a) la tutela cautelare (in particolare con riferimento alla materia, di giurisdizione esclusiva, del pubblico impiego); b) la necessità del doppio grado di giudizio; c) l’istruzione probatoria; d) l’estensione dell’istituto dell’opposizione di terzo nell’ambito del processo amministrativo; e) il principio del contraddittorio; f) l’affermazione di limiti rigorosi alla previsione di ipotesi di giurisdizione esclusiva.
Nel corso degli anni ‘90, venuta a cadere l’istanza favorevole alla reintroduzione di un sistema a giurisdizione unica (Commissione Bicamerale), il legislatore “punta” sul giudice amministrativo, come giudice speciale della p.a., sottraendogli al contempo la cospicua materia del pubblico impiego (in forza della c.d. privatizzazione). Peraltro, tale devoluzione “per blocchi di materie” è stata censurata dal Giudice delle leggi (sent. n. 204 del 2004) che ha indicato il criterio di verifica della giurisdizione esclusiva nell’essere la controversia collegata all’esercizio del potere autoritativo.

La giustizia amministrativa. Evoluzione storica e principi basilari

Sezione II. Sommario:

• I poteri cognitori del g.o. nei confronti della p.a.
• Le sentenze che il g.o. può pronunciare
• La giurisdizione amministrativa:
  • a) giurisdizione di legittimità
  • b) giurisdizione di merito
  • c) giurisdizione esclusiva

I poteri cognitori del g.o. nei confronti della p.a.

Il giudice ordinario ha il potere di disapplicare l’atto amministrativo illegittimo, ovvero di disciplinare il rapporto controverso prescindendo dagli effetti dell’atto stesso. Si faccia l’esempio di Tizio che si dolga davanti al giudice ordinario del fatto che il suo vicino abbia realizzato sul suo fondo un manufatto sulla base di un atto abilitativo illegittimo; chiamato in giudizio il vicino, Tizio chiederà al giudice di disciplinare la res litigiosa prescindendo dal permesso illegittimo. L’area operativa dell’istituto della disapplicazione è peraltro piuttosto ridotta; in passato, se ne avvaleva per lo più il giudice penale in materia di reati edilizi (si parlava di supplenza del giudice penale nei confronti della p.a.).

Le sentenze che il g.o. può pronunciare

Il giudice ordinario può pronunciare nei riguardi della p.a. le seguenti sentenze:

• sentenze di accertamento: per molto tempo si riteneva fosse l’unica sentenza pronunciabile dal g.o. contro la p.a., pena la violazione del principio della separazione dei poteri
• sentenze costitutive ex art. 2932 c.c., a fronte dell’inadempimento di un preliminare. L’ambito applicativo di tale norma nel caso in questione coincide in buona sostanza con l’attività di diritto privato e, secondo alcuni, con le manifestazioni di attività vincolata

La giurisdizione amministrativa

La giurisdizione amministrativa può essere suddivisa in:

a) giurisdizione di legittimità

b) giurisdizione di merito

c) giurisdizione esclusiva

Quanto alla giurisdizione del g.a., occorre distinguere tra:

• giurisdizione di legittimità, che è la giurisdizione “di base” del g.a., ad oggetto rigido (il giudizio verte soltanto sui motivi dedotti dal ricorrente, e non si estende all’intero rapporto controverso) e con un giudizio di carattere impugnatorio (da instaurare attraverso la proposizione di un ricorso entro un esiguo termine di decadenza). Tale giudizio può chiudersi, se il ricorso è fondato, con l’annullamento dell’atto impugnato

La giurisdizione amministrativa (segue)

La sentenza di annullamento produce distinti tipi di effetti:

• effetto eliminatorio, consistente nella rimozione dell’atto gravato dal mondo giuridico
• effetto ripristinatorio, coincidente con il ripristino dello status quo ante
• effetto conformativo, consistente in ciò, che la p.a. nel rinnovare il tratto di azione amministrativa deve attenersi alla regula iuris enunciata nella sentenza di annullamento.Quest’ultimo effetto assume una maggiore consistenza qualora il ricorrente sia titolare di un interesse pretensivo, siccome in tal caso la semplice sentenza di annullamento non determinerebbe la soddisfazione della sua pretesa sostanziale

La giurisdizione amministrativa (segue)

Va ricordata la recente tendenza, soprattutto dottrinale, a ricostruire il processo amministrativo come giudizio sul rapporto e non sull’atto, quanto meno nei casi in cui al g.a. sia consentito di pronunciarsi sulla fondatezza dell’istanza (si pensi a tal riguardo: al “giudizio di spettanza”, che ha luogo nell’ambito del ricorso avverso il silenzio inadempimento; a quello di ineluttabilità del contenuto dell’atto affetto da vizi formali, ovvero in caso di omessa comunicazione ex art. 7; al giudizio prognostico che il giudice compie in materia risarcitoria);

• giurisdizione di merito, che ha luogo nei casi eccezionali previsti dalla legge: in questo ambito, il g.a. non incontra le barriere caratteristiche del giudizio di legittimità, e può spingersi fino a sostituirsi alla p.a. nell’emanazione del provvedimento tipico. I casi più cospicui sono costituiti dal giudizio di ottemperanza e dal contenzioso in materia elettorale
• giurisdizione esclusiva, che viene prevista dalla legge con riferimento a controversie dove sussiste un “nodo gordiano” tra le situazioni giuridiche soggettive dedotte in giudizio, sicché esse devono essere attratte nell’ambito della giurisdizione di un unico giudice. Tale tipo di giurisdizione ha costituito storicamente un interessante “banco di prova” per la sperimentazione da parte del g.a. di innovative tecniche di tutela