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Raffaele Feola » 11.L'Italia e l'Atto Unico Europeo


Delors e l’AUE

L’Atto Unico Europeo del 1986 ridette slancio e mordente politico al Trattato CEE del 1957. Ormai gli Stati aderenti erano diventati 12 ed era sempre più evidente che il futuro dell’integrazione doveva passare per una significativa attenuazione del ruolo dei governi nazionali anche se motivata principalmente dalla realizzazione di un mercato interno libero e capace di moltiplicare l’offerta e la fruizione di beni e di servizi.

Le premesse, come si è detto, furono quelle dell’efficace opera della Commissione guidata da Delors, sostenuto dai principali leaders politici, sia quelli di ispirazione socialdemocratica che di ispirazione cristiano-sociale. Rimaneva certo la preoccupazione per gli interessi nazionali e quella per le conseguenze di un troppo accentuato affermarsi del libero mercato per le sue conseguenze sugli strati più deboli della società, ma prevalsero le attese per un crescita economica ampia e consolidata dopo la dura esperienza della crisi petrolifera e la politica monetaria adottata dagli Stati Uniti. La stessa Francia, che nel decennio precedente avesse non poco frenato il cammino dell’integrazione, aveva dovuto riconoscere la debolezza di una strategia di accentramento dalla politica economica nelle mani dello Stato.

Il testo delle dichiarazioni finali di accettazione dell’AUE

Il simbolo della Commissione Delors

Il simbolo della Commissione Delors


La vittoria del funzionalismo e i limiti istituzionali del Trattato

Mitterand dopo il 1983 favorì dunque un abbandono delle politiche precedenti nella direzione di una maggiore integrazione, eliminando uno dei maggiori ostacoli alla creazione dell’Unione. Era il via libera che la Germania di Kohl aspettava per far avanzare non solo l’espansione del mercato interno, ma l’adozione del voto maggioritario nelle decisioni del Consiglio Europeo.

Il Parlamento europeo non mancò di far sentire il peso del suo dissenso a soluzioni puramente economiche che non fossero accompagnate e sorrette da una profonda riforma istituzionale. In tale clima il compromesso fu trovato alla fine del 1985 (16–17 dicembre). Anche se specie per tutelare le esigenze inglesi, la revisione del Trattato non toccava temi dedicati come la politica estera e quella fiscale, tuttavia erano state gettate le basi per la firma dell’Atto Unico. Con esso si metteva in moto un processo decisivo di riforme istituzionali della Comunità, che avrebbe condotto alla svolta di Maastricht. Il risultato dell’Atto Unico comportava in effetti soprattutto un rafforzamento del ruolo della Commissione bilanciato dall’approccio “funzionalista” sostenuto da Delors, metodo dimostratosi nel tempo e nell’esperienza tanto efficace da esaltare la coesione della Comunità iniziale e di trascinare anche i nuovi “soci” più recalcitranti e dubbiosi come la Gran Bretagna.

La fine dell’opzione “federalista”

La rinuncia della strategia del federalismo propugnata dal Parlamento si rivelò così meno grave e comunque necessaria per evitare che l’unica fonte decisionale del futuro europeo (come voleva soprattutto la Gran Bretagna) fosse quella dei governi nazionali riuniti nel Consiglio Europeo.

I testi dell’Atto Unico furono sottoscritti tra il 17 e il 28 febbraio 1986: era la prima importante riforma del Trattato di Roma. Una riforma importante e per molti aspetti decisiva anche se frutto di un compromesso tra le spinte tese ad incrementare le competenze sopranazionali ed il desiderio degli Stati membri di mantenere il controllo nelle decisioni più importanti. In particolare va sottolineato da una parte il potenziamento delle competenze esecutive della Commissione, dall’altro l’istituzionalizzazione del Consiglio Europeo, alle cui riunioni partecipava ora il Presidente della Commissione.

L’entrata in vigore dell’AUE a partire dal 1° luglio 1986, pur con i suoi limiti, dava un significativo impulso alle spinte unitarie: il mercato interno assumeva il valore politico-sociale di “spazio senza frontiere interne”.

Il Consiglio Europeo

Il Consiglio Europeo


Verso il Trattato di Maastricht

Uno spazio destinato ad assicurare la libera circolazione delle merci, delle persone dei servizi e dei capitali secondo un cammino prefissato entro il 31 dicembre 1992.

Si delinearono le premesse politico istituzionali del Trattato sull’Unione Europea sottoscritto a Maastricht nel 1992, ma soprattutto si riaffermava con forza il ruolo del Consiglio Europeo (da tener distinto dal Consiglio della Comunità) che veniva istituzionalizzato con il compito sempre più decisivo di coordinamento e di impulso politico generale. Davanti al consistente aumento dei paesi aderenti si accrescevano i consensi per il metodo, che, partendo dalla concretezza funzionalista, metteva in primo piano la necessità delle cooperazione politica sia pure affidata ad una serie di passaggi non forali ed esterni alle istituzioni previste dai trattati. Era la via per armonizzare i diversi punti di vista degli Stati membri con uno sguardo e con riflessi che andavano oltre il mercato ed erano decisivi per la stessa politica estera. La politica commerciale e la circolazione delle merci aveva bisogno di strategie internazionali non in contrasto tra loro e sempre più coerenti con quelle adottate dalle istituzioni comunitarie.

Il Trattato di Maastricht del 1992

Il Trattato di Maastricht del 1992


L’Italia di fine anni Ottanta e gli entusiasmi europei

Alla fine degli anni Ottanta si registrava una struttura operativa ed in parte formalizzata di cooperazione tra Consiglio Europeo, Commissione e Parlamento; tra ministri degli esteri e Consiglio della Comunità. Un processo in cui il governo italiano di quegli anni fu notevolmente attivo ed anzi spesso promotore di azioni tese ad accelerare l’integrazione europea anche attraverso sacrifici di parti della sovranità nazionale a vantaggio delle istituzioni comunitarie.

Erano le premesse per edificare i pilastri politici del Trattato di Maastricht sottoscritto – va sottolineato – anche in seguito alla crisi del blocco sovietico ed alla riunificazione tedesca del 1996.

Nella seconda metà del degli anni Ottanta la politica italiana attraversò soprattutto i governi Craxi, De Mita ed Andreotti. Le forze politiche avvertivano la responsabilità di partecipare a pieno titolo ad un processo formativo di trasformazione che interveniva su parti essenziali del sistema politico-giuridico del nostro Paese.

Bettino Craxi (1934-2000), leader socialista e primo ministro

Bettino Craxi (1934-2000), leader socialista e primo ministro


La nuova forza istituzionale dell’Europa

Un irreversibile moto convogliava diverse volontà politiche verso la fine dell’Unione e la stessa società italiana, pur non percependo in pieno la grandiosità del cambiamento, contribuiva di fatto a partecipare alla costruzione dell’Europa. Ciò era supportato dalla strategia della Commissione in materia di reciproco riconoscimento delle legislazioni, principio tanto più efficace in quanto supportato da importanti sentenza della Corte di Giustizia. In base a tale principio ogni Stato membro veniva obbligato a riconoscere qualsiasi attività che fosse legittimata da norme operanti in uno degli altri Stati. Era un importante mutamento dell’ordinamento e dell’estensione della legislazione comunitaria, che andava oltre gli strumenti normativi propri delle istituzioni europee (regolamenti e direttive). Si poneva il problema del processo di riavvicinamento delle diverse legislazioni nazionali: i paesi membri non potevano restare inerti e mantenere regole che si traducessero in condizioni di inferiorità degli imprenditori e di debolezza dell’intera attività economica.

In vista della scadenza del 1992 l’AUE e la conseguente azione della Commissione spinsero verso un processo complessivo di unificazione legislativa che seguiva il doppio ma convergente cammino delle direttive degli organi comunitari e delle riforme autonomamente decise dal legislatore nazionale.

Il Libro Bianco e l’integrazione economica

Si tendeva così a superare gli ostacoli esistenti sulla base di un metodo basato sul consenso e non sull’imposizione. Un consenso fondato su un binomio destinato ad affermarsi: la nuova prospettiva continentale delle imprese e dell’economia e la crescita istituzionale. Da tale binomio prendeva forma non solo una programmazione europea delle economie e delle regole finanziarie, ma anche l’accento sulle regole e sui mezzi amministrativi propri della Comunità. Era la base per consolidare il rapporto tra integrazione economica e integrazione politica.

Il “Libro bianco” della Commissione con le sue trecento direttive aveva come obiettivo quello di dare piena attuazione al principio della libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi; era la via di intervento anche sulle infrastruttura (anche sociali e culturali) esistenti nei vari Paesi, sulle forze politiche, sulle scelte pubbliche, sul rapporto tra eletti ed elettori, anche attraverso nuove forme organizzative del consenso. Lo stesso intervento pubblico veniva sollecitato ad assumere compiti più mirati e strategici nei settori nei quali l’iniziativa privata si mostrava carente. Insomma si sollecitava le politiche ad evitare interventi distorsivi e ad operare in base a normative comunitarie e quindi nella necessaria compatibilità con gli interessi comunitari.

Le riforme del sistema-Italia: la Pubblica amministrazione

Il sistema Italia veniva dunque sollecitato a grandi cambiamenti per poter con pieno titolo nella grande Europa; si chiedeva una grande capacità dinamica e di adattamento ad una diversa visione della politica, non limitata a conservare piccole posizioni di potere, ma capace di valorizzare le energie esistenti sul confronto comunitario. L’avanzata del grande mercato e delle regole sopranazionali imponeva la disciplina della concorrenza, il controllo delle posizioni dominanti, il divieto di pratiche distorsive e di scambio. Ciò poneva per il sistema politico italiano il problema delle riforme della Pubblica Amministrazione, il collegamento evidente tra il suo funzionamento e la partecipazione europea. La PA entrava da protagonista nella difficile impresa di entrare nello spirito e nelle norme europee, dovendo promuovere e realizzare in molti settori gli adeguamenti necessari e nel contempo di tutelare gli interessi collettivi.

L’Italia si presentava alla svolta degli anni Novanta particolarmente debole rispetto ad altre Amministrazioni Europee. Dalle amministrazioni ministeriali a quelle locali ed elettive il quadro necessitava di coraggiosi interventi soprattutto in materia di individuazione delle responsabilità, di separazione delle competenze tra burocrazia e politica, di revisione dei criteri di reclutamento.

Le riforme del sistema-Italia: la Pubblica amministrazione II

L’avanzamento dell’integrazione europea poneva il problema dell’occupazione del potere, dei rapporti clientelari, di rovesciare il rapporto tra politica e amministrazione ponendo l’interesse generale e non quello di parte a fondamento della decisione e dalle scelte. Il ruolo crescente della normativa comunitaria e la sua prevalenza su quella nazionale dovevano incidere sul tradizionale formalismo della nostra PA, sulla sua apparente rigidità fondato sulla concezione dell’atto amministrativo, in cui decisamente prevalesse l’osservanza delle regole con poca attenzione al contenuto.

La concorrenza in tale campo poneva le premesse per un cambiamento che, sia pure con lentezza, è stato avviato nella direzione dei risultati e non dell’ossequio alla procedura, e l’affermarsi delle responsabilità di fronte ai risultati non conformi ai benefici sociali e pubblici attesi: anche la PA italiana entrava nell’agone del grande “spazio” europeo.

L’AUE creò spazi economici, politici e giuridici entro i quali gli Stati potevano far valere la loro competenza e coniugare gli interessi nazionali con quelli dell’Unione. Un’occasione per l’Italia per abbandonare una tradizione amministrativa secolare e vincolata ad una rigidità troppo spesso inefficace. Ormai le inefficienze amministrative diventavano problemi di partecipazione alla vita europea sia rispetto alla distribuzione delle risorse che all’applicazione indispensabile delle direttive comunitarie.

L’Italia verso la svolta degli anni ‘90

Per l’Italia dunque si apriva uno scenario esaltante di opportunità, ma anche di sacrifici e di pericoli. Gli organi politici nazionali erano chiamati a coordinarsi con le istituzioni europee sia sugli obiettivi perseguiti che nei tempi di realizzazione. In più la politica nazionale doveva prendere atto dei suoi nuovi compiti e limiti; l’attuazione dell’AUE metteva molti aspetti del potere decisionale in concorrenza con meccanismi più ampi e di mercato o addirittura in un regime di complementarietà con centri di decisione comunitari. Ciò significava non solo nuove regole del sistema politico ma la liberazione di energie sociali ed economiche svincolate da interessi particolaristici ed inattuali. Anche in questo modo si contribuiva all’applicazione degli impegni sottoscritti: l’AUE si apriva con la solenne dichiarazione che l’obiettivo primario doveva essere quello di “contribuire insieme a far progredire concretamente l’Unione Europea” (art.1 c.1).

L’UE veniva dunque vista ed accettata come il coronamento delle istituzioni comunitarie, ma anche come istituzione di governo, nelle quali tutti i cittadini degli Stati membri fossero pariteticamente rappresentati, istituzioni in grado di adottare in autonomia le loro scelte nell’interesse generale.

Il Parlamento Europeo, Strasburgo

Il Parlamento Europeo, Strasburgo


I materiali di supporto della lezione

Il testo delle dichiarazioni finali di accettazione dell'AUE

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