Stefano D'Alfonso » 10.Comunità montane. Unioni dei comuni, Forme associative.

Comunità montane

Titolo II «Soggetti» Capo V «Comunità montane».
La Comunità montana rientra così nel Titolo dedicato ai «Soggetti» e non in quello delle «Forme associative».
Si pone nei fatti fra le due tipologie.
È ente locale analogo al comune ma ha anche caratteristiche delle forme associative.
Non è comunque ente locale alla stregua del comune, della provincia e delle città metropolitane → non previsto in Costituzione.
Un paradosso: la comunità montana è presente da tempo nell’assetto istituzionale a differenza della Città metropolitana, costituzionalizzata ma non effettivamente operante.

Le ragioni della previsione

Associazione delle comunità montane (UNCEM).
Specificità delle problematiche delle aree montane.
Spopolamento delle aree montane con conseguente impoverimento delle relative economie.
Realtà territorialmente estese con consistenza demografica molto bassa.
Rischi di scarso controllo del territorio: es. dissesto idrogeologico, scarsa attenzione dei comuni in relazione alle funzioni amministrative e ai servizi da esercitare per il territorio e per la popolazione.

Inquadramento costituzionale

Riferimento costituzionale alle «zone montane».
L’articolo 44, collocato nella Parte prima, Titolo III «Rapporti economici», ultimo comma, dispone: «La legge dispone provvedimenti a favore delle zone montane».
Riservata, quindi, particolare attenzione dal Costituente.
Precipitato: possibilità di realizzare politiche di particolare sostegno.
Interessante osservare come autorevole dottrina (Esposito) osservava come potrebbero essere dichiarate illegittime normative introduttive di condizioni di svantaggio per le zone montane.

La legislazione a favore delle zone montane

Negli anni ‘50 legislazione a favore, con specifico riferimento ai terreni agricoli.
Finalità → ridurre gli effetti della marginalità.
Esempio L. 991/1952 definisce i limiti del territorio montano → che diviene oggetto di programmi attuati dal Ministero dell’agricoltura favore di soggetti pubblici e privati.
La legge n. 1102/1971 istituisce le Comunità montane. Legge n. 142/1990 le definisce «enti locali costituiti con leggi regionali tra comunità montane e parzialmente montane della stessa provincia».
Elaborano e attuano programmi e dispongono di strumenti per attuare politiche comunitarie, statali e regionali intese allo sviluppo sociale ed economico del territorio.

Natura

Art. 27 Tuel «Le Comunità montane sono unioni di comuni, enti locali costituiti fra comuni montani e parzialmente montani, anche appartenenti a province diverse, per la valorizzazione delle zone montane per l’esercizio di funzioni proprie, di funzioni conferite e per l’esercizio associato delle funzioni comunali».
È un’unione dei comuni di tipo speciale → Corte costituzionale sent. 229/2001: «le comunità montane (…) rappresentano un caso speciale di “unioni di comuni”, create in vista della valorizzazione delle zone montane, allo scopo di esercitare, in modo più adeguato di quanto non consentirebbe la frammentazione dei comuni montani, “funzioni proprie”, “funzioni conferite” e funzioni comunali».

Disciplina comunità montane: competenza regionale

Corte costituzionale sentenza 244/2005 → competenza della Regione a disciplinare le comunità montane ex art. 117. Co. 4.
Spetta alla regione la competenza a disciplinare il sistema elettorale. Non è applicabile l’art. 117, secondo comma, lettera p), Cost., nella parte in cui prevede competenza esclusiva statale in materia “legislazione elettorale” e “organi di governo”. La disposizione fa espresso riferimento ai Comuni, alle Province e alle Città metropolitane e l’indicazione deve ritenersi tassativa.

Finanziaria 2010 e Comunità montane

La legge finanziaria 2010 prevede interventi in materia di enti locali, al fine di ridurre le spese.
Articolo 2, comma 187 concerne le comunità montane → lo Stato cessa di concorrere al finanziamento delle comunità montane.
In attesa dell’approvazione dei decreti delegati in materia di federalismo fiscale, L. n. 42/2009, sarà assegnato il 30 per cento delle risorse finanziarie (già previste per le comunità montane) ai comuni montani. Impatto economico ma anche istituzionale.
«Sono considerati comuni montani i comuni in cui almeno il 75 per cento del territorio si trovi al di sopra dei 600 metri sopra il livello del mare».
Finalità: contrastare degenerazione → comuni sul livello del mare che aderiscono alle comunità montane.

Comunità isolane o di arcipelago

Introdotte ex novo dalla l. n. 265/1999. Oggi art. 29 TUEL ai sensi del quale «In ciascuna isola o arcipelago di isole, ad eccezione della Sicilia e della Sardegna, ove esistono più comuni, può essere istituita, dai comuni interessati, la comunità isolana o dell’arcipelago, cui si estendono le norme sulle Comunità montane».
Finalità → generare un sistema più efficiente per l’esercizio delle funzioni e dei servizi dei comuni, a volte piccoli o piccolissimi. Anche riduzione dei costi.
Non v’è una disciplina specifica; il legislatore ha optato per il rinvio alla disciplina delle comunità montane, ove compatibile.

Forme associative. Convenzioni

Il Capo V disciplina le Forme associative. In particolare:

1. Le Convenzioni;
2. Accordi di programma;
3. I Consorzi;
4. Le Unioni dei comuni;
5. L’esercizio associato di funzioni e servizi da parte dei comuni.

Convenzioni

La Convenzione è uno strumento, una forma semplice e flessibile di collaborazione fra enti locali.
A differenza dell’Unione dei comuni o del Consorzio non costituisce un nuovo soggetto.
Trattasi di forma associativa molto diffusa.
Finalità → svolgere in modo coordinato funzioni e servizi pubblici locali determinati e quindi gestire in modo più efficiente ed efficace l’azione amministrativa.
Saranno i consigli comunali degli enti locali a manifestare la volontà di aderirvi.
Le convenzioni devono stabilire i fini, la durata, le forme di consultazione degli enti contraenti, i loro rapporti finanziari e i reciproci obblighi e garanzie.

Convenzioni (Art. 30)

Le Convenzioni possono essere:

1. Facoltative
2. Obbligatorie

Con riferimento a tal ultima fattispecie, il co. 3 dispone che lo Stato e le regioni possano prevedere forme di convenzione obbligatoria per la gestione a tempo determinato di uno specifico servizio o per la realizzazione di un’opera.

Accordo di programma

È disciplinato dall’art. 34.
Condizioni → per la definizione e l’attuazione di opere, di interventi o di programmi di intervento che richiedono, per la loro completa realizzazione, l’azione integrata e coordinata di comuni, di province e regioni, di amministrazioni statali e di altri soggetti pubblici, o comunque di due o più tra i soggetti predetti.
Finalità → assicurare il coordinamento delle azioni e per determinare i tempi, le modalità, il finanziamento ed ogni altro connesso adempimento; ridurre il rischio di rallentamenti dei procedimenti con una previa definizione degli stessi.

Accordo di programma (Segue)

Procedimento.

1. Per verificare la possibilità di concordare l’accordo di programma, il presidente della regione o il presidente della provincia o il sindaco convoca una conferenza tra i rappresentanti di tutte le amministrazioni interessate.
2. Il presidente della regione o il presidente della provincia o il sindaco, in relazione alla competenza primaria o prevalente sull’opera o sugli interventi o sui programmi di intervento, promuove la conclusione di un accordo di programma, anche su richiesta di uno o più soggetti interessati.

Accordi di programma (Segue)

Strumenti di garanzia per il buon fine dell’azione prevista dall’accordo di programma:
La vigilanza sull’esecuzione dell’accordo di programma e gli eventuali interventi sostitutivi sono svolti da un “collegio” presieduto dal presidente della regione o dal presidente della provincia o dal sindaco e composto da rappresentanti degli enti locali interessati, nonché prefetto nella provincia interessata se all’accordo partecipano amministrazioni statali o enti pubblici nazionali.
Indubbia efficienza dello strumento.
L’applicazione ha rivelato alcune incertezze applicative.

Il consorzio

Disciplinato dall’art. 31 TUEL.
I consorzi possono essere facoltativi o obbligatori.
Obbligatori: in caso di rilevante interesse pubblico, la legge dello Stato può prevedere la costituzione di consorzi obbligatori per l’esercizio di determinate funzioni e servizi; la stessa legge ne demanda l’attuazione alle leggi regionali.
Possono consorziarsi tutti gli enti locali con una convenzione che indica i fini e i rapporti finanziari e i servizi che saranno gestiti.
Ha personalità giuridica.
Adotta uno statuto deliberato dai consigli degli enti che vi partecipano.
È prevista la maggioranza assoluta → scelta condizionante la vita dell’ente per i motivi che si diranno.

Il consorzio (segue)

Organi:

1. Assemblea → composta da sindaci o dai presidenti degli enti locali, o loro delegati; rappresenta gli organi degli enti consorziati.
2. Consiglio d’amministrazione → eletto dall’Assemblea.

Il consorzio (segue)

Dapprima divieto degli enti locali di aderire a più consorzi → Volontà di evitare proliferazione.
Legge finanziaria 2010 e d.l. 2/2010 come convertito con L. n. 42/2010.
Sarebbe richiesto ben altro approfondimento, anche in considerazione delle ripercussioni che potrà avere in più ambiti.
Ci limitiamo ad alcuni cenni anche perché la norma che si richiama entrerà in vigore solo nel 2011 per i comuni che vanno al rinnovo.
È prevista la soppressione dei consorzi di funzioni tra gli enti locali, facendo salvi i rapporti di lavoro a tempo indeterminato esistenti, con assunzione delle funzioni già esercitate dai consorzi soppressi e delle relative risorse e con successione ai medesimi consorzi in tutti i rapporti giuridici e ad ogni altro effetto.

Unioni dei comuni

Art. 32 Tuel. Sono enti locali costituiti da due o più comuni di norma contermini, allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza.
Potestà statutaria e regolamentare.

1. Potestà statutaria
Quorum → maggioranza assoluta dei consigli.
Contenuti → organi dell’unione e modalità per la costituzione; le funzioni dell’unione e le corrispondenti risorse; promuove l’integrazione dell’azione amministrativa tra i Comuni e garantisce un coordinamento delle politiche di programma e sviluppo del territorio, migliorando la qualità dei servizi erogati ai cittadini e sviluppando nello stesso tempo economie di scala.

Unione dei comuni (Segue)

2. Potestà regolamentare.
L’unione ha potestà regolamentare per la disciplina della propria organizzazione, per lo svolgimento delle funzioni e dei servizi affidati e per i rapporti anche finanziari con i comuni.
Rinvio alla disciplina dei comuni: alle unioni di comuni si applicano, in quanto compatibili, i princìpi relativi alla composizione e al funzionamento degli organi dei comuni.
Numero dei componenti degli organi non può comunque eccedere i limiti previsti per i comuni di dimensioni pari alla popolazione complessiva dell’ente.
Alle unioni competono gli introiti derivanti dalle tasse, dalle tariffe e dai contributi sui servizi ad esse affidati.
Il sito dell’Anci dedica una parte tematica alle Unioni.

Ento locali costituiti da uno o più comuni